褚福灵：健全社会保险基金管理法规探讨

《中华人民共和国社会保险法》历经十六年的艰辛探索，2010年10月28日经全国人大常委会十七次会议审议通过，于2010年7月1日施行。《社会保险法》的颁布实施，是社会保险事业发展史上的里程碑事件，在健全城乡社会保障体系，维护劳动者的社会保险权益，保障人民群众共享发展成果，促进社会主义和谐社会建设等方面，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。本文将以《社会保险法》精神为指引，联系当前社会保险基金的管理现状，提出健全我国社会保险基金管理法规的建议。

一、加快社会保险基金管理法规建设意义重大

社会保险基金是来自参保人缴费和服务于参保人权益的专项基金。近几年来，社会保险基金的安全增值问题和适度结存问题，引起了社会各界的高度关注。根据统计，2009年底，五项社会保险基金结存为1.89万亿元，其中养老保险基金结存为1.25万亿元。如果按6万亿的财政收入进行估算，社会保险基金结存量大概相当于当年财政收入的1/3，是比较可观基金结存量。根据统计，2008年度的基本养老保险基金的平均收益率为2.35%，低于当年的居民消费价格指数，存在贬值风险。针对以上情况，有人指出基金结存多了，也有人指出基金贬值严重，并在社会上引起一定反响。为了确保基金安全增值和适度结存，就需要通过立法明确基金的安全结存数量和基金增值的评判标准。因此，以贯彻社会保险法为契机，加快社会保险基金管理方面的立法建设，不仅意义重大，而且时间紧迫。

二、明确社会保险基金的范围是立法的基点

社会保险基金是什么，或者说社会保险基金的范围应当如何界定，这是健全社会保险基金管理制度要回答的基本问题。

《社会保险法》第六十四条规定，社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。该规定应当是明确的，但也存在一些需要细化之处。比如，基本养老保险基金是否包括新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金和机关事业单位养老保险基金，基本医疗保险基金是否包括新型农村合作医疗基金和城镇居民基本医疗保险基金。

研究认为，社会保险法提出了统筹城乡的社会保险制度框架，在第二章基本养老保险中包括了基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和机关事业单位养老保险，在第三章基本医疗保险中，包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。因此，基本养老保险基金和基本医疗保险基金均应当涵盖以上相应项目的基金。

三、完善基金预算、财政专户、投资运营等管理办法是立法的关键环节

(一)完善社会保险基金预算管理办法

《社会保险法》第六十五条规定，社会保险基金通过预算实现收支平衡。这里涉及到三个预算要素：收入项目、支出项目、平衡区间。

1、收入项目和支出项目需要规范统一基金收入方面的规定需要细化。《社会保险法》第十一条规定：基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。比如，在基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民基本医疗保险等项目中，都规定了政府补贴为收入项目。因此，应当明确政府补贴办法，只有如此，才有利于编制预算。

在支出项目方面，国家规定是原则性的，也需要进一步细化。按照社会保险法规定，基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金构成。统筹养老金包括哪些项目呢?是否就是指统筹基金应当支付的项目?因此，应当规范待遇支付项目和标准，确保预算口径一致。

2、基金平衡区间要合理界定有些基金是现收现付，实现保障功能;有些基金是长期积累，保障功能与投资功能并重。平衡区间如何界定，是需要深入研究的问题。比如工伤保险、失业保险、生育保险都是以保障为主的现收现付制度，什么叫平衡，当年收支相等为平衡，结存2个月算平衡等，都需要研究。比如，基本养老保险实行社会统筹与个人账户结合，是基金部分积累制度，而不是现收现付制度，基金积累多少合适，也需要进行研究。

3、分类预算基金，建立基金安全存量制度鉴于以上分析，对社会保险基金要分类别进行预算管理。所谓分类预算，就是把现收现付基金与账户积累基金分别预算。现收现付基金主要体现保障功能，建议平衡区间在2-6个月的结存量，而积累基金将根据账户收支如实记录结存部分，并将2个月以上结存部分按规定投资运营，以实现其保值增值。

同时建议建立基金安全存量制度，制定出基金最到存储量和最高存储量标准。一旦连续一定时期，基金的结存量高于最高存储标准或者低于最低存储标准，就应当降低费率、提高待遇或者提高费率、降低待遇，由此形成制度的自适应机制。

根据以上分析，建议进一步规范基金收入项目、支付项目和基金平衡区间，以便为基金预算提供科学依据。

(二)完善社会保险基金财政专户管理办法

《社会保险法》第六十八条规定：社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务院规定。

从现行制度看，我国《社会保险基金财务制度》(财社字[1999]60号)对社会保险基金财政专户管理进行了原则性规定。从实践来看，财政专户基金的存储办法，各地在执行中有明显差异。比如，有些地区是社会保险经办部门与财政部门协商开设财政专户，有些地区是财政部门负责开设财政专户;再比如，有些地区由社会保险经办机构负责结存基金的运营，有些地区是财政部门负责结存基金的运营，有些地区在这方面没有明确规定等。

因此，应当根据《社会保险法》精神和当前的实际情况，在社会保险基金专户的开设、专户的使用、专户的责任、专户的监督等方面，尽快制定相应管理办法，以便为管好用好社会保险基金提供法律依据。

(三)完善社会保险基金投资运营管理办法

《社会保险法》第六十九条规定：社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。

按照现行文件精神，基本养老保险基金在留存一定数额的基金后，可以用来存银行或者购买国债。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号规定：基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。

但除养老保险基金之外的其他险种的基金，并没有规定相应的运营管理办法。同时，在实际运营中，基本养老保险基金结存部分通常只能是一年期存款，购买国债难以兑现。

因此，应当以贯彻执行《社会保险法》为契机，在社会保险基金运营主体、运营办法、运营效果评价方面做出具体规定，以便确保社会保险基金安全增值。

【出处：人民网】

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