完善养老保障体系须“三条腿走路”

人口老龄化正成为一种世界性的趋势，我国是人口老龄化发展速度较快的国家之一。据民政部统计报告显示，截至2010年底，我国60岁以上的老年人口已达到1.67亿，占总人口的比例为12.5%。预计到2014年，我国老年人口将达到3亿，到2030年前后我国将进入老龄化高峰。这意味着我国需尽快建立包括基本养老保险、企业年金以及个人商业养老保险在内的多层次补充型养老保险体系，也就是专家通俗地称之为“三条腿”走路的模式。

构建可持续养老保障体系面临挑战

在今年年初召开的“中国社保三十人年会”上，中国人民大学教授郑功成介绍，改革开放30年来，我国企业职工养老保险制度已经成功实现了由退休制度向养老保险制度的转型。基本实现了由企业保险向社会保险的转变，由企业单一责任向国家、企业、个人三方共担责任的转变，由单一的基本保险向多层次养老保险体系的转变，由国有集体企业职工享有养老保险向各种所有制从业人员和灵活就业人员享有养老保险的转变，由市县统筹逐步向省级统筹的管理方式转变，由保发放的应急机制向着眼长效机制的转变，企业职工养老保险制度的改革发展取得了历史性成就。

在“十二五”规划的指引下，中央和地方正积极转变政府职能，公共财政支出更多考虑向社会保障等民生领域倾斜，社会保障改革加快提速。我国养老保险体系建设继续围绕着“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系建设方针稳步前进，一系列社保领域的重大法律法规陆续出台，基本养老保险制度不断完善，覆盖城乡的养老保障体系建设工作加快推进。同时，补充养老保险在多层次养老保障体系中的价值定位愈加清晰。

据人力资源社会保障部养老保险司副司长唐霁松介绍，根据中共中央十七届五中全会要求和我国“十二五”规划的布局，2012年加快完善社会保障制度仍将是未来我国社保领域的工作重点，主要体现在以下四方面工作：

一是陆续出台配套政策进一步扩大基本养老保险制度覆盖面，同时做好相关制度的衔接，进一步完善基本养老保险制度并实现全覆盖。

二是推动机关事业单位养老保险制度改革，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

三是在省级统筹的基础上，逐步实现基础养老金的全国统筹。

四是进一步做实养老保险个人账户，积极稳妥推进养老基金投资运营。

总的来看，我国养老保障体系建设仍然任重而道远。如何加快构建一个可持续的养老保障体系是我国面临的挑战。以发展企业年金等补充养老为突破口，使其真正成为分散基本养老保险风险的一个补充保险制度，从而推动和完善我国多层次养老保障体系建设已成为业界共识，并得到中央相关部委支持和重视。

企业年金和个人商业养老保险发展缓慢

专家表示，社会发展到一定阶段，养老只靠国家太片面，只靠个人太单薄。因此，发展多层次养老保障体系，必须要明确国家、企业和个人三方责任的合理分担，这也是建立完善的养老保障体系的发展趋势。事实上，我国也较早意识到了企业年金和商业养老保险在养老保障方面的作用，并实施了一些相关优惠政策，但激励效果并不明显。

与基本养老保险制度的铺开速度相比，受制于税收政策模糊和优惠幅度有限，作为我国城镇职工养老保险体系“第二支柱”的企业年金计划目前依然步伐缓慢。数据显示，截至2010年末，全国有3.71万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1335万人，年末企业年金基金累计结存2809亿元。粗略计算，建立年金计划的企业数仅占当时企业总数的0.31%，参加企业年金计划的职工人数仅占参加城镇职工基本养老保险人数的5 .19%，占就业总人 数的1.51%。累计结存的企业年金基金也只相当于同期两市市值的0.06%，相当于GDP的0.71%。

全国政协委员、招商银行行长马蔚华在今年的“两会”上发言时表示，目前企业年金在基金积累规模、覆盖率和替代率等方面都非常低，严重滞后于我国人口和经济发展的速度，与OECD(经合组织)成员企业年金平均发展水平相去甚远。

不仅如此，在公众对保险保障的认知度较低的情况下，个人储蓄性商业养老保险对基本养老保障的支持也显得力不从心。根据中国保监会及国家统计局的数据，截至2010年末，相对于发达国家12%的寿险深度及1500美元左右的寿险密度，中国的寿险深度仅为2.67%，寿险密度仅为794元人民币。

全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军指出，造成我国企业年金发展缓慢的原因有很多，但税收优惠力度不足，尤其是缺乏相关激励措施是最主要的原因之一。对此，马蔚华认为，要完善多层次养老保障体系、必须通过加大企业年金税收优惠力度，特别是明确其中个人缴费部分的税收优惠政策，扩大企业年金市场规模，形成“中间大两头小”(基本养老金和个人养老金比例小，企业年金占比大)的养老金保障稳定结构。他建议，由税务部门牵头，组织研究、规划企业年金个人缴费部分所得税延期支付的税收体系，为出台企业年金个人延期纳税的法律规定做好准备。

社会基本养老保险“一柱独撑”难度大

郑功成教授向记者介绍，我国的社保制度起步较晚，而且在“统账结合”的制度确立前没有积累，随着老龄化程度不断加深，各省区统筹账户每年都有巨大的支付压力，多数地区不得不挪用个人账户的资金，由此形成规模庞大的“空账”，目前这一数字据估算约有1.4万亿元。

为解决“空账”可能带来的养老金支付压力，我国在2000年开始了“做实”个人账户试点，但对个人缴费账户做实，现在养老金收支就有缺口。根据人力资源和社会保障部的统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份共有15个，缺口高达679亿元。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文表示，随着养老保险扩面征缴不断推进，个人账户“空账”黑洞也将以更快的速度扩大。此外，以接近10%的平均涨幅连续8年调整企业退休人员基本养老水平，更使得许多地区筹集的养老金连按时给付都非常困难，已经到了难以离开财政补贴的程度。

除了收支缺口增大外，养老金制度还存在着收益率低的痼疾。根据相关规定，目前社会保险基金结余只有存银行和买国债两种投资渠道，据郑秉文测算，2000年~2008年全国社会保险基金总的收益率可能不足2%，以通货膨胀率为5 .6%计，2011年损失接近1000亿元，面临巨大的贬值风险。

国务院发展研究中心研究员张小济指出，到“十二五”末，我国老龄人口将达到2.21亿，老年人口比重将达到16%。随着人口老龄化进程加速，这种基本养老保险“一柱独撑”的局面将给政府造成越来越大的支付负担和管理压力，甚至可能出现难以满足庞大养老金支付缺口的问题。

另一方面，养老保险从制度全覆盖到实际全覆盖也仍有很长的路要走。张小济认为，养老保险覆盖范围扩大面临诸多困难，大量的非公有制经济组织从业人员，灵活就业人员，农民工和被征地农民仍游离在制度之外。缴费与待遇之间关联性差，各类养老保险之间缺乏健全的转移接续制度也仍然在抑制着这部分人员的参保积极性。

不仅如此，即便对于已纳入到社会保障体系中的人来说，过度依赖于基本养老保险可能导致退休后待遇水平低下也是值得注意的问题。

根据国际经验，养老金替代率(劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平的比率)达到60%~70%才可维持基本生活水平，如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。而据业内人士测算，以北京为例，对月收入超过5000元的人群来说，按照目前的支付规则，退休时的基本养老金替代率水平大概为18%~26%。全国范围内看，随着经济社会的发展，基本养老保险替代率连续6年下降，目前已降至50%以下。

完善多层次养老保障体系任重道远

唐霁松认为，在人口老龄化步伐加快的大背景下，我国养老保障制度改革发展既需要应对多方面的挑战，也面临新的发展机遇，因此在“十二五”期间，必须处理好各种复杂关系，努力破解改革发展中的诸多难题，实现我国城乡养老保障的制度创新和可持续发展。

一是要着力在民营经济、个体、灵活就业人员及城镇居民中扩大养老保险覆盖面，将更多城乡居民纳入养老保险的制度保障。探索城乡统筹发展的养老保障制度模式，为建立有我国特色的国民养老保险体系创造条件。

二是大力推进统筹城乡养老保障体系构建。建立统筹城乡的养老保障体系是一个复杂的系统工程，需要进行系统的政策设计，以实现基本公共服务均等化为统一目标，以建立覆盖城乡居民的养老保障体系为核心，完善城乡养老保障经办服务体系等，为实现统筹城乡养老保障体系提供制度保障、组织保障和政策保障，为全国统筹及社会保险一卡通创造制度条件。

三是构建统筹城乡的基层管理平台。如果说“十一五”时期养老保障改革重心在于扩大覆盖面，使更多城乡居民能够参加养老保险及新农保计划，那么“十二五”期间我国养老保障事业发展的重心之一则是切实强化城乡养老保障基层管理平台建设。

四是完善多层次养老保险制度战略构想，明确实施难点。目前我国多层次养老保险制度构建在推行过程中发展不平衡，第二、三层次保障的发展受到很大限制，如果未能实现快速推进，就很可能丧失有效应对人口老龄化挑战的重要战略机遇期。

五是强化财政保障资金需求能力。受老龄化挑战的影响，我国养老保险的资金需求将会以超常规模增长，构建养老保险长效机制的资金支持将成为一个关键性约束。

六是明晰社保基金保值增值的政策思路。在动态经济金融环境下，为应对潜在通货膨胀风险，养老基金的保值增值问题变得异常紧迫，必须拿出一揽子政策思路，实施政府有效干预政策，完善养老基金与资本市场的良性互动创新，从而在我国资本市场不断壮大的发展进程中，有效保证养老基金的保值增值和安全管理，有效应对人口老龄化的严峻挑战。

【出处：《中国改革报》】

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