养老，政府的责任是保“基本”而非保全部

开篇的话·

“当你老去，发鬓斑白，睡意渐浓，倦倚着壁炉瞌睡。

请取出这本诗集，然后，轻轻地读，追忆那双温柔的眼神……”

这是叶芝的著名诗篇《当你老了》，其中描绘的年老时光，温和缱绻、悠然适意。只是现实往往残酷，当一个国家的国民都垂垂老矣，焦虑总是大于追忆。

今年以来，有关如何应对人口老龄化的思考，频频见诸报端自然，这不是一个新话题，早在上个世纪80年代，国内就有一些专家、学者，包括政府文件中，都曾有相关探讨，但都不如近年来频度之绵密。究其原因，一方面在于客观上的人口老龄化趋势日益严峻;另一方面则因为制度已经跨越了从无到有的创立阶段，进入丰富与改善阶段，而这尤其需要集思广益、群策群力。

从本期开始，社会版将对养老话题中的一些关键争议点，如政府责任、人口政策、养老模式、老年产业等进行深入探讨，上下而求索。

本报记者 蔡若愚

关于养老，最新的一个话题是它将成为2013年国家公务员考试申论的热点。而把应对人口老龄化作为申论热点，除了该话题的热度与争议性，恐怕还隐含了一种迷惘做什么?怎么做?做到何种程度?显然，要解决这些问题，就要首先界定问题，明确责任。

目前来看，我国尚处于积极铺开养老保障覆盖面的进程中，养老保障水平预计还会不断提升。但世界范围内的人口老龄化正在迫使各国政府压缩在养老保障中的责任，相应增加企业和个人责任，这被认为是发达国家养老保障制度改革与发展中的一个主流倾向和基本态势。

“养老全包”是发达国家政府走过的弯路

历时三个月有余，“延迟退休”的话题依然拨动着人们敏感的神经。就在上周，社科院专家抛出观点“现有养老保险制度长期来看不可持续，提高退休年龄是唯一可行的参数调整途径”，再次掀起了民意的反弹。

一时间，人们又想起了著名主持人白岩松的那段诘问。他说：“30年前宣传"计划生育好，政府来养老"，我们信了;20年前改为"计划生育好，政府帮养老"，依然可以接受;10年前你们改成了"养老不能靠政府"，我们认了!现在我们老了，又说适时推迟养老计划!我们该信谁?”这段话在网络上被广泛引用，人们以此表达对政府的不满和失望。

然而，“延迟退休”其实是一个老生常谈的话题，早在上个世纪80年代，我国就已经开始对医生、技术人员等部分人群采取延长退休年龄的制度安排。目前遭遇的强烈抵触，恐怕醉翁之意不在酒。如前述社科院专家所言，延迟退休年龄的改革阻力不是来自提高年龄本身，而是更多地来自对社保制度的不公平和改革“碎片化”

的愤慨和无奈。

实际上，近年来政府加大了对社会养老保障制度建设的投入，尤其是基本养老保险制度日益健全、覆盖面不断扩大、保障水平不断提高。在全国老龄工作委员会办公室政策研究部李志宏处长看来，这可能是导致部分民众误解政府会包揽全部养老责任的原因之一。除此之外，在接受中国经济导报记者采访时，李志宏还表示，一些地方的舆论导向有误，尤其是在扩大基本养老保险覆盖面的过程中，为激发群众参保的积极性和主动性，可能夸大了基本养老保险的保障水平和政府的保障责任。而一些参保者出于对个人利益最大化的考虑，也总是希望政府承担更多的保障责任，从而将个人的自我保障责任和子女赡养责任降到最低。

但从世界经验来看，“养老不能全靠政府”是一条已经被发达国家证明的道路。以英国为例，上世纪70年代以前，英国政府主张把需要照料的老人都集中到养老机构，由政府买单，这直接导致了政府支出急剧攀升，成为不能承受之重;70年代以后，英国政府转变思路，大力发展社区养老服务，既减少了福利支出，又使更多的老人得到就近照顾。

相比之下，目前陷于严重债务危机的高福利国家希腊则成为了一个反面样本。据悉，由于政府承担了过度的养老责任，对经济社会的可持续发展形成巨大压力。数据显示，如不进行养老金改革，在2010~2050年间，希腊养老金支出将增加相当于 12.5%的GDP，社保制度濒临破产。因此，IMF和欧盟在对其施以援手时，也毫不客气地提出了一系列改革要求，其中最重要的一环就是削减养老福利。

长期从事人口问题和老龄问题研究的北京大学人口所教授穆光宗向中国经济导报记者表示，“尽责”和“尽力”之间还是有相当一段距离。理论上政府要承担更多责任，但受能力所限，并非所有养老责任都有赖政府。

有限责任，重在建制度与保基本

今年8月，全国老龄委办公室副主任、中国老龄科学研究中心主任吴玉韶表示，在养老问题上，既要强调政府所要承担的责任，又要警惕政府责任泛化。既然如此，哪些才是政府理应承担的责任?

中国人民大学老年学研究所所长杜鹏认为，养老方面的责任，主要有经济供养、生活照料和精神慰藉三方面。政府在三方面都负有一定责任，但轻重有别。其中，经济供养方面，政府责任体现在养老金制度和医疗保险制度的建设和落实上;生活照料方面，政府在发展社会养老服务体系，包括社区服务、建立养老机构、建设长期照护保险与服务体系等方面起主导作用;而精神慰藉方面，政府的责任在于创造一个尊老敬老大环境和老年友好环境，以及一些倡导全社会关爱老年人的制度性安排。

“细分一下，政府的责任其实主要就体现在制度建设、政策制定和提供基本的公共服务上。”杜鹏分析说，“至于很多人提到的"养老靠政府"，其实更多的是从经济供养的角度去谈，但就生活照料和精神慰藉这两方面来说，现实生活中，家庭和个人的责任同样重要，起到的作用也更大。”

对此，李志宏则更明确地指出，政府的责任就是“保基本”，即一方面健全基本养老保障制度，为所有老年人的基本生活提供制度保障;另一方面保证向所有参加基本养老保险的老年人提供基础养老金，对无力承担个人缴费责任的困难群体予以扶助，对享有基本养老保险待遇后仍有困难的群体给予适当社会救助简而言之，承担养老保障方面的“兜底责任”。

与之相对应的，在养老模式的选择上，政府倡导的也是“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”，强调以家庭和个人为主的养老选择，政府不过是幕后人，更多的是建设与引导的作用。

如是，政府正在一步步明确养老责任中的政府职能建设制度、制定政策、保障基本。但即便理念上明确了，执行起来却并不容易。李志宏告诉中国经济导报记者，从现状来看，政府在养老保障方面的责任仍存在“越位”和“缺位”并存的现象。

“一方面，政府对城镇企业职工基本养老保险制度以及机关事业单位退休养老制度的财政支持持续扩大，有承担无限责任的倾向，而且这类财政责任未法定化、比例化，处于非规则状态。另一方面，针对传统的现收现付制向"统账结合"模式转变过程中所产生的转轨成本，政府在清偿责任上出现缺位，直接导致现阶段企业和个人较高的缴费负担，不仅严重影响了企业竞争力，降低了企业参加基本养老保险的积极性，也使在职的一代人缴费负担过重，导致代际不公平，容易引发代际矛盾。”李志宏不无担忧地表示。

针对居家养老模式，穆光宗则提到了人口政策的局限性。因为居家养老模式对家庭成员提出了更高的要求，而目前我国多为独生子女，空巢老人现象又较为普遍，“下一代分身乏术无法顾及上一代”的情况比比皆是。“功夫在事外，国家应从更长远的眼光看待问题，处理好人口政策和养老政策的关系。”穆光宗说。

要想过得更好，个人也需做好准备

据杜鹏回忆，从上个世纪80年代开始，政府就开始意识到人口老龄化趋势。所以在80年代末90年代初的时候，一些政府文件、工作报告里，都提出了要积极应对人口老龄化，关注老龄问题。同时，改革开放以来，我国在城乡养老保障制度建设方面也经历了由统包统揽的“普遍福利”向政府、企业、个人共同分担的“社会保险”的转变。

“尤其是近3年来，政府从战略上的重视逐渐发展到采取更多具体措施，来完善现有的社会保障和养老服务。”杜鹏说，他向本报记者列举了包括《社会保险法》开始实施、《社会养老服务体系“十二五”规划》发布等标志性事件，并透露目前国家正在加紧修订老年人权益保障法，顺利的话有望于年底通过，这也意味着今后，有关老年人和养老的一系列话题，将有法可依。

事实上，在穆光宗看来，老年生活幸福与否，对于个人来说，关键就在于解决“自理”和“自力”两大问题。而在政府厘清养老责任的当下，这两大问题已经明确会由政府兜底何谓兜底?就是不会陷入无法生存的困境，但要想过得更好，也不能完全依赖政府。杜鹏说：“社会保障只是保障基本的部分，在经济方面要想比其他老人生活得更好，还要靠企业养老保险、个人商业养老保险及储蓄投资等多种渠道。

在这方面，李志宏认为就个人而言，应对养老应做好如下四种准备：

一是做好健康准备。没有健康就没有一切。疾病和失能是威胁老年期生活质量的两大因素，所需花费将挤压基本生活支出，甚至导致因病致贫。因此，要养成科学、文明、健康的生活方式，进行健康储备，实现健康老龄化，将老年期的带病生存期和残障期压缩到最短。

二是形成多层次养老保险计划。在参加基本养老保险的基础上，应通过积极参加个人储蓄性养老保险、购买商业养老保险等方式，为自己老年期时的收入安全提供多层次保障。

三是资产准备。待个人进入老年期后，可以通过房屋租赁、房屋置换、房产倒按揭等多种形式，实现以房养老，增加个人手中现金流。此外，应当具备一定的理财知识，合理配置自身资产，形成多元化的投资组合，为个人老年期增加资产性收入。

四是能力准备。通俗讲就是应具有一技之长，在退休后可以选择再就业或从事经营性活动，既可以充实自身的老年生活，也可以实现增加个人收入的目的。

【出处：中国经济导报】

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