养老保险困境被官方低估 既要清旧账又要未雨绸缪

养老保险警讯

当期收支缺口与个人账户空账并存，运行困难被低估。既要清偿旧账，更要未雨绸缪

□ 本刊记者 蓝方 | 文

近2万亿元的基本养老保险基金结余，掩盖了中国养老金运营困难的现实。

12月17日，《中国养老金发展报告2012》(下称《报告》)发布。这份由中国社会科学院世界社保研究中心编写的行业报告，披露多组核心数据，再次引发对基本养老保险制度的普遍担忧。

尽管在2011年，城镇职工基本养老保险各项指标均创历史新高——参保人数达到2.8亿人、基金总收入近1.7万亿元、年末基金累计结存1.95万亿元，但背后却是突破2万亿元的个人账户空账和14个省市区767亿元的当期收支缺口。

正视养老金缺口的现实，尽快组织科学测算并建立筹集资金的长效机制，摆脱中国基本养老保险制度对财政的过度依赖，已成为学界和业界的共识。启动养老保险的制度性改革，事不宜迟。

风险被低估

中国养老金的运行状况，往往被描述为“结余与空账并存”。事实上，更为准确的表述应是“缺口与空账并存”。

当前中国基本养老保险采取“统账结合”模式：单位按职工工资的20%缴费进入统筹基金，实行“现收现付”，即用年轻一代的缴费支付退休一代的养老金;参保人每月缴纳工资的8%则进入个人账户，长期积累，多缴多得，以减轻“现收现付”的支付压力。但在制度建立之初，从原有体制转入社会保险体系内的“老人”(在社保制度实施之前工作和退休的人员)、“中人”(在社保制度实施之前工作在实施之后退休的人员)并未充分缴费，应对其养老问题负责的国企及政府也未向养老基金注入相应资金。为确保养老金当期发放，年轻一代的个人账户普遍被挪用，由此形成空账，仅按一年期定期存款利率记账。

个人账户欠账，在可预期的未来均要偿还兑现。为回归制度设计本意，中国政府2001年起从辽宁起步，推开做实个人账户试点。到2011年底，13个试点省份的个人账户中实有资金2703亿元。

根据《报告》披露，2011年底个人账户的记账额度是2.49万亿元。减去已做实的数额，这意味着个人账户空账的规模达到了2.21万亿元。

据官方口径，这笔未来才需偿还的债务，目前还不用操心。人力资源和社会保障部(下称人社部)新闻发言人多次表态，“总体上说养老保险基金收入大于支出，当期不存在基金缺口问题。”

这样的说法看似证据充分。在主体实为“现收现付”的养老体制下，到2011年，中国的基本养老金已经积累下了1.95万亿元。

不过，《报告》披露的数据，却道出背后隐忧。在2011年城镇职工基本养老保险征缴收入中，“正常”缴费占86.4%，补缴、预缴、清理历史欠费等“非正常缴费”占24.6%。如果剔除该部分“非正常缴费”，再剔除高达2272亿元的财政补贴，2011年当期几乎没有任何余额。

不仅全国层面“零结余”，14个省份更出现亏空。如果不计算财政补贴，2010年有17个省份当期基金收不抵支，缺口达679亿元;到2011年，尽管收不抵支的省份缩减到14个，但收支缺口却达到767亿元，规模具有集中的趋势。

换句话说，中国的养老金体系正遭受“近虑”和“远忧”的双重夹击——既有近半数省份面临当期现收现付的资金压力，又有未来长期兑现个人账户支付的巨大缺口。

“各级财政对社会养老保险支出的补贴力度在不断加大，养老保险依赖政府投入的态势不断加剧。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《报告》发布当天的论坛上说：“养老保险过度依赖公共财政迟早会遇到可持续的问题。”

结构性失衡?

比起远期兑现的2万亿元空账，“现收现付”的资金缺口更令人担忧。中国当下仍处在人口红利期，同时基本养老保险还在不断扩面之中，此时若已出现部分收支缺口，未来老龄化高峰到来时又该如何应对?

人社部社会保险事业管理中心副主任徐延君认为，当前部分地区的收支缺口，“是一个结构性问题，是一个局部的问题”，不应过分解读。

社科院世界社保研究中心主任郑秉文及其团队在《报告》中分析了收支缺口的问题。历史欠账不同、各省人口年龄结构不同、各地经济发展的差异，都影响着养老金的运营。值得重视的原因是劳动力的跨区域流动。经济发达地区以劳动力流入为主，制度赡养率被“稀释”。《报告》测算的数据显示，2010年跨省流动人口为打工地“创造”养老基金收入为525.6亿元，每个参保者贡献3424元。东部地区净流入人口带来的基金正收益为323.65亿元，而作为人口净流出地的西部和中部地区，当期“基金损失”分别为84.12亿元和259.53亿元。在广东、上海、北京、浙江等省份，外省流入人口因素造成基金结余率上升超过10个百分点;而在安徽、江西、贵州、河南、湖南和广西六个省区，流动人口则造成当期基金结余率下降超过10%。

人社部法规司副司长芮立新对这一分析表示认同。在他看来，劳动力流动带来的赡养率不均，是部分省市区养老金收不抵支最主要的原因。他在参加《报告》发布的论坛时称，“与其说养老保险基金目前在地区之间的不平衡是地区之间的问题或者危机，不如说是城乡之间养老保险制度多元化的危机。”他认为，城镇企业职工制度赡养率的降低主要靠的是农村人口往城市流动，而且流去的都是就业人口，都是缴费人群。“等这些人老了之后，他们养老怎么办?尤其是现在农村没有流出来的这些人怎么办?我认为当前城乡之间的制度衔接，比地区之间制度衔接可能还更紧迫。”

事实上，让流动人口带着养老保险关系流动，平衡劳动力跨区域流动给各个省份带来的“损益”，也是此前的政策思路。2010年，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》施行，规定参保人跨省流动时，除了可带走个人账户内的权益，同时可带走统筹基金缴费的12%。但《报告》认为，在这一政策实施初期，对平衡省际间养老基金收支失衡所起的作用非常有限。如在2011年，全国办理基本养老保险关系跨省转移总量为24.4万人次，仅占当年参保农民工总人数的0.6%。

另一大涉及不同保险制度间转移接续的方案，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》正在征求意见。南宁市社会保险事业局局长刘德宁认为目前的方案“下行易，上行难”。农民难以带着农村社会养老保险关系进城，制度设计对城乡流动十分不利。

在郑秉文看来，养老保险制度的统筹层次过低，是导致目前养老金的运营过度依赖财政补贴的症结。养老金结余沉淀在少数发达省份，由于缺乏有效的投资运营方案，徒有贬值;发达地区的结余无法直接转移给有缺口的地区，收不抵支的省份只能继续依靠财政补贴维持运营。如果实现了全国统筹，收不抵支省份的资金缺口就可在全国范围内“内在化”，而无需财政补贴。

改革方案

提高统筹层次，以平衡当前“现收现付”体制下的区域收支缺口，被看作是制度性改革的第一步。

从世界各国养老保险制度来看，中国的养老保险制度几乎是惟一一个没有实现全国统筹的制度，目前事实上仍以市县统筹为主。提高统筹层次，逐步实现全国统筹，已是被写入《社会保险法》的既定方向。但在“分灶吃饭”的财政体制下，区域间的利益割据被看作是阻拦统筹层次提高的主要因素。打破这一死结，不仅需要配套制度的革新，更需高层决心。

而平衡“现收现付”资金缺口后，第二步则应尽快清偿旧账，做实个人账户。全国社会保障基金理事会理事长戴相龙建议，中国应用八年时间，即到2020年做实城镇职工养老保险的个人账户。他认为首先要对做实个人账户所需资金进行测算，如果能够实现城镇职工基本养老的全国统筹，得以用发达地区的基金结余填补空账，那么弥合个人账户空洞所需要的资金可能并没有想象中那么庞大。明确所需资金后，戴相龙认为要在过去各级财政补贴不减的前提下，由中央财政加大补贴力度;不足的部分，再通过发行社会保障特定国债筹集资金。他提出，2012年，财政赤字占GDP的1.5%，国家债务率低于50%，“发行这项国债是必要的，国家也是可以承受的”。

戴相龙强调，统筹账户资金占用个人账户资金，不应等到今后集中资金去弥补，而应尽早逐步补充。对于做实的资金，则要尽快建立投资运营制度，以实现保值增值。他建议在广泛征求个人意见的基础上，由国务院制定《个人账户资金投资运营办法》，省级政府有关部门集中委托投资，并对个人承诺略高于年均通货膨胀率的投资收益。至于投资管理机构，高层也应尽快在“新设机构”和“委托现有机构”的两个选项中做出抉择。有了系统性解决旧账的方案后，第三步还要为应对老龄化未雨绸缪。戴相龙认为，解决人口老龄化高峰养老金收支缺口，不能只靠增加财政支出。

一个办法是在不提高企业和个人缴费、不降低养老保障水平前提下，“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”;同时要“扩大社会保障基金筹资渠道”，不断扩大全国社会保障基金的规模。“划拨国有资产充实全国社保基金是天经地义的事。”戴相龙说，当前的退休职工，绝大部分是国有企业职工，现在是“应该下决心”划拨国有资产的时候了。他建议对划拨国有资产充实全国社保基金建立完整的法规和制度体系。具体措施包括完善现有国有企业上市将其股份或募集资金10%划拨给全国社保基金的制度，明确国企上缴利润不低于20%划拨全国社会保障基金，还可将国家控股比例过高的中央企业，包括金融企业的部分股份划拨全国社会保障基金。

对于弥合旧账、应对危机所需要的资金渠道，中国社科院人口与劳动经济研究所党委书记张车伟也表示乐观。除了公有制经济的利益分配，在他看来，3万亿美元外汇储备的收益也可开辟为社保筹资的财源。

“有缺口，有办法，有保证。”戴相龙再三强调他对中国养老金运营的基本判断。而正视问题，尽快启动相应改革，方是确保未来养老有保障的基础。

【出处：财新网】

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