多省政府完成负债表试编:养老险计入成难点

大部分省级政府完成资产负债表试编央行马骏解析几大难点

李德尚玉

近日，中国人民银行研究局首席经济学家马骏发表文章称，截至2014年中期，我国大部分省级政府已基本完成地方政府资产负债表的试编工作，目前开始研究如何使用资产负债表。包括上海、江西、安徽在内等地区已在区县层面试编政府资产负债表。

2014年6月底，第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议提出，加快推进预算制度改革的建议。7月初，财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案时称，地方政府自发自还试点还将继续扩大，同时要做好推行权责发生制的政府综合财务报告制度工作，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底。

马骏称，目前，我国地方政府编制资产负债表的首要目的应是：帮助评估地方政府所面临的债务风险和未来的偿债能力。而编制地方政府资产负债表面临几大难点：国有企业、养老负债和特殊资产是否计入政府资产负债表。

从发达国家经验看，其国有企业占GDP的比重多在1%或略高的水平，国有企业纳入政府资产负债表的具体方法和原则(如完全并表或仅将国有企业权益计入政府资产负债表)对政府资产负债规模的影响不大。但是，我国国有企业占GDP的比重高达30%，资产(或净资产)占全国企业的比重更高，并表方法因而可能会显著影响分析的结论。

基于以上原因，对于国有企业是否和如何计入政府资产负债表，马骏建议将国有企业分为公益性与非公益性两类。公益性国有企业承担公益性责任，现金流无法持续覆盖项目成本，政府对其负有显性的偿债责任，应该将其并入政府资产负债表。对于非公益性的国有企业(如在竞争性领域的国有企业)，政府不应承担其偿债责任(若干竞争性国企即使倒闭也不会导致公共服务的中断)，但有出售(变现)所持有股权的权利，因此应当将政府持有的该企业权益计入政府资产负债表中。

在养老保险负债方面，马骏认为，对已经实现政府公务员和事业单位养老金并轨改革的地方，未来累计养老金缺口(即未来一定时期内政府支付给这些职工的养老金减去当期养老金缴费)的现值应该计为政府的负债。

马骏表示，城镇企业职工养老金的基础养老金部分(即现收现付部分)的未来累计缺口的现值，由于政府对此负有偿付责任，从理论上来说也应该计入政府的负债。

但是，体制上还存在多项不确定性：目前省级统筹的体制如在未来某个时点变为全国统筹，则要求将此负债计入中央政府资产负债表而非省级政府资产负债表；政府如在未来某个时点提高企业职工的退休年龄，则会明显减小缺口；政府如在未来某个时点划拨部分国有资产到社保体系，又将会弥补部分缺口。

基于这些不确定性，马骏建议：审慎的省级政府应该假设体制不变，在此基础上计算企业养老金缺口导致的省级政府隐性负债，并将其在资产负债表中做附注处理。

对于特殊资产是否应该计入政府资产负债表，马骏认为，不收费的和无法收费的公共基础设施，可以暂不计入。原因在于，这些资产存在的目的是为公众提供不可或缺的公共服务，它们无法变现，其存在并不增加政府的未来偿债能力。[所谓特殊资产，指部分没有相应负债的公共基础设施(如公路、桥梁、公园等)、土地和矿产等自然资源、文物资产等。]

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