城乡养老保险并轨：你的养老金会涨吗？

2014年2月7日，春节之后上班第一天，国务院就召开常务会议，宣布将城居保和新农保合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

“在十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的指导下，2014年将是养老保障制度改革年，各项改革的具体方案设计将不断出台并实施，其中，必然包括城乡统筹。城居保和新农保合并将为今后其他制度的城乡统筹树立一个标杆。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文指出。

但同时他也强调，这两个制度合并不能消除城乡养老制度差距的樊篱，“在基本养老保险方面，将不再区分城乡身份的只是没有工作的那部分群体，这只是很少一部分人。”他说，关键在于新型农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险的融合，但这两个制度之间存在较大鸿沟，目前尚未找到有效的融合手段。

A、城居保和新农保并轨“了不起”

湖南省长沙县安沙镇的农民张国良每月初都会到镇上的信用合作社查看养老保险账户。从前年11月份领到第一笔养老金到现在，存折上已到账1140元。“没想到老了还能像城里人一样有退休工资领，现在只想着把身体搞好，过好晚年，享晚年福。”

目前，我国“社会养老保险”分为五种：机关单位、事业单位、城镇职工、城镇居民和新型农村社会养老保险。国务院常务会议决定合并的是后两种。合并后的制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

据了解，新农保制度建立于2009年，针对农民设立，目前参保人数达到4亿多人；而城居保制度建立于2011年，针对城市16岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，参保人数不多，全国仅几千万人。

郑秉文说，虽然两项制度看起来水平较低，但“也是一件了不起的事”。农民养老保险制度对于世界各国都是一个难题。

“2009年新农保设立后，多数农民选择最低档缴费，每人每年缴纳100元，60岁后每人每月领取55元养老金。由于各地财政补贴不一，多数地区超过55元。”郑秉文说。

北京大学教授郑伟表示，新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并相对比较容易，先从容易整合的做起，为下一步整个社会养老体制的大整合打下基础。首先，从制度层面来看，这两种保险的制度框架基本一样；其次，从法律层面来说，2010年通过的《社会保险法》就规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”。

但是原来两项制度实施时，参保人个人缴费可选择的档次、对个人缴费的补助额、以及对60岁以上老年人的基础养老金受益水平都存在显著差别。制度调整后，具体的保障水平是否有变化？

“城居保和新农保两项制度合并后，由财政提供的基础养老金的受益水平应该逐步统一，如果这样做的话，至少原新农保老年人的基础养老金受益水平将会相应提高。当然两项制度合并后具体如何实施，还要看政府发布的具体办法。”上海社会科学院研究员、原常务副院长兼经济研究所所长左学金说。

B、养老金“鸿沟”怎样弥合？

新农保和城居保合并，仅仅是迈出了养老保险制度社会统筹的第一步。

“真正难的是机关事业单位养老保险与城镇职工养老保险的制度如何并轨？这是改革的‘硬骨头’，难度最大，但从社会公平角度考虑，顺应民意，必须做。”郑伟向记者坦言。

2013年2月，中国社科院发布《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》。调查显示，不同养老保险制度的养老金最大相差近50倍。造成不同身份人员养老金差别如此之大的原因，归根结底仍是养老保险体系设计不公平。

重庆市江津区某民营企业退休职工李师傅在2008年刚退休时，养老金仅为1200多元，经过连续的上调后达到2024元，但这个数字跟他机关的朋友超过4000元的退休工资相比，至少低了一半。

养老金的差距不单存在于机关事业单位退休人员与企业退休人员之间，很多国企退休员工养老金也明显高于非国企员工——同样家住重庆市江津区的刘师傅是电力公司的退休职工，2008年退休的他现在每月退休工资将近3000元。

更大的养老金差距还存在于城乡居民之间。目前我国新型农村社会养老保险的养老金中位数为每年720元，而城镇及其他居民养老保险的养老金中位数为每年1200元，前者仅及后者的60％。

实际上，未来养老并轨并不代表所有人待遇要平均，而是要统一置于公平透明的体系中，进行统筹安排。

西南政法大学经济法学院陈步雷教授指出，我国现行法定养老保险制度按照职业对企业职工、农村居民、城镇个体户、机关事业单位人员等不同群体进行分割，过多的制度性区别损害了养老保险制度的公平性与互济性。

他认为，当前国家财政承担了机关和事业单位在职人员养老保险中本应由个人缴纳的部分，这是有违公平的。此外，公务员保留了退休金的高替代率，而企业职工在降低基本养老金替代率的同时却未补上企业年金，使得两大群体的待遇差距持续扩大。建议机关事业单位公职人员要纳入国家统一的基本养老保险制度，承担同样的缴费义务、享受平等的养老保险权益。

党的十八届三中全会《决定》明确提出推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。因此从长远来看，要消除企业退休人员与公务员养老金过大的差距，必须推进养老金双轨制改革。

C、健全激励机制提高养老金待遇

山东济南，长期从事建筑工程行业的吴先生说，为每名工人缴纳一年近7000元的社保费，的确负担太重，“一两千人的工地在省城很多，如果全缴‘五险’一年就得1000万左右”。

目前我国的城镇职工基本养老保险的缴费率相对较高，社会统筹部分一般由雇主缴纳工资总额的20%，个人账户部分由参保人个人缴纳本人工资的8%。“缴费率的高门槛将大量农民工挡在城镇职工基本养老保险的覆盖范围以外。”左学金指出。

从2011年7月开始施行的《社会保险法》要求包括农民工在内的全体城镇职工参加城镇基本养老保险，但是根据2012年度《人力资源社会保障事业发展统计公报》披露的信息，2012年年末全国农民工总量超过2.6亿人，截至2012年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人，仅占全部农民工的17.3%，这一比例低于缴纳工伤保险和医疗保险的比例。

除了缴费率高以外，农民工的参保意愿也不强。今年27岁的小王来自安徽黄山某农村，他说：“我们可能今天在济南，明天在北京，后天就在江苏了，没有固定的地点，到哪里去参保，又到哪里去报销？现在社保续转手续太麻烦，单位不愿缴，自己也不愿买。”

“当农民工在城乡之间和地区之间流动时，他们的基础养老金权益常常因难以携带而遭受损失。”左学金认为，目前我国大量农民工从中西部流向沿海地区，在实际上形成养老金缴费由中西部向东部地区的转移，结果造成中西部城乡养老问题更加严重。这一问题表明在我国实现基础养老金全国统筹的重要性。

为了鼓励参保，左学金建议应该进一步“健全多缴多得激励机制”，使个人的基础养老金待遇与参保历年的缴费更紧密地挂钩，而不仅仅与退休前一年或几年的养老金缴费挂钩。为此，可借鉴德国等发达国家的相关经验，根据参保人每年的缴费水平，确定参保人在该年的养老金权益得分。

同时鼓励城镇非正规就业的农民以折扣缴费率参加基础养老保险，确保他们的基础养老金权益不受流动的影响。

“建议在实行基础养老金全国统筹后，非正规就业人员以（工资劳动者的）社会平均工资为基数，按‘折扣缴费率’缴费。该折扣缴费率可以是正常缴费率（12%）的20%，30%，…，90%，100%等，由他们本人自主选择确定。他们相应年份的基础养老金权益得分，也按同样的折扣率计算。不同年份的养老金权益可直接相加，退休时按养老金权益总得分计发基础养老金。这样，当劳动者在正规就业与非正规就业之间以及在城市与农村之间流动时，他们应有的养老金权益不会因流动而受到影响。”左学金说。

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