养老金全国统筹步伐为何缓慢

东部沿海等发达地区的政府财政状况比较好，企业创收能力强，缴纳养老金的青年职工数量较多；一些欠发达地区的政府财力有限，养老负担较重的老企业多，且缴纳养老金的年轻人多向发达地区流动。这种状况造成了地区间养老金运行情况的巨大差异。

在今年的地方两会上，黑龙江和上海的代表委员都关注起了养老金缺口的话题。只是，他们关注的出发点各有不同。

全国各省份养老金运行“贫富不均”

对于黑龙江的代表委员来说，他们担心的是眼下本省的养老金运行有些“揭不开锅”。

黑龙江省财政厅向黑龙江省第十二届人民代表大会第四次会议提交的《关于黑龙江省2015年社会保险基金预算草案的报告》显示，2015年，黑龙江全省社保基金预算总收入1526.1亿元，预算总支出1683.7亿元，收支缺口为157.6亿元。其中，仅企业职工基本养老金一项，2015年的预算收入1196.3亿元，预算支出1398.9亿元，收支缺口达202.6亿元。

《报告》还指出，人口老龄化严重以及劳动人口外流对黑龙江的养老保险形成了较大压力。据初步核算，黑龙江2014年全省地区生产总值增长为5.6%。此数字远低于全国增速。经济环境不好，造成保费增收乏力，甚至足额及时缴纳保费都变得困难。为解决社保基金收支缺口扩大而采取的扩面参保、据实征缴等办法，也因地区经济问题较难奏效。轮到省与市县政府按4∶6比例分级负担当年社保基金收支缺口时，又因地方财力问题，兑现财政补贴有困难。

上海的代表委员担心的则是，5年后甚至10年后养老金运行可能存在风险。

上海市人大代表、中欧基金管理有限公司董事长窦玉明拿出一组数据：“现在上海的养老金支出是2500亿元，未来5年，我预计这个数字会涨到3500亿元，10年后是最难的，要达到5000亿元，比现在翻一番。这个缺口从哪里出？”

虽然都是担心，但实际情况大有不同。与黑龙江养老金当期收支缺口超200亿元相比，上海市副市长时光辉在去年8月与市民互动时表示，目前上海养老金有结余，并不存在养老金缺口。

黑龙江与上海一定程度上代表了当前全国各省份养老金运行的总体状况——各个省份养老金运行情况差别较大，有的省份收支存在缺口，且持续扩大；有的省份当期还有结余，甚至达上百亿元。

中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告》显示，如果剔除财政补贴，截至2012年，我国有19个省份的养老金当期存在缺口。辽宁、黑龙江的缺口均超200亿元；相比之下，有12个省份的养老金当期收大于支。其中广东最高，当期收支结余高达652.09亿元，江苏、浙江和北京也都超过300亿元。

养老金全国统筹步伐为何缓慢

面对这一状况，许多人会产生疑问：既然有的省份养老金存在缺口，有的省份养老金还有结余，为什么不在全国层面统筹调剂，实现平衡呢？

事实上，实现养老金的全国统筹一直是近年来中央政府努力的方向。早在2010年通过的《社会保险法》中就规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。随后，国家“十二五”规划以及社会保障“十二五”规划也提出，要实现基础养老金全国统筹。

党的十八届三中全会后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。

人力资源和社会保障部发布的公报显示，2012年全国31个省份和新疆生产建设兵团建立了养老保险省级统筹制度。在此基础上，许多人都以为实现养老金全国统筹会是一件水到渠成的事情，但遗憾的是，由于种种阻力，养老金全国统筹的步伐一直非常缓慢。

阻力来自于哪里？全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁教授认为，最大的阻力就是在养老金问题上各个地方固化的利益格局。

孙洁解释，目前我国的养老金统筹层次较低，各地经济社会发展水平差距较大。东部沿海等发达地区的政府财政状况比较好，企业创收能力强，缴纳养老金的青年职工数量较多；一些欠发达地区的政府财力有限，养老负担较重的老企业多，且缴纳养老金的年轻人多向发达地区流动。这种状况造成了地区间养老金运行情况的巨大差异。

“养老保险本质上应该具有收入再分配的功能，即通过全国范围内的调剂和转移支付来以富帮穷。”孙洁指出，但是现在，一些养老金有结余的地区，不愿意牺牲自己的地方利益，成全全国统筹。他们觉得，自己未来养老也差钱，全国统筹后用自己的结余去填补其他地区的缺口，是在“杀富济贫”，对他们不公平。

中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理直言，一些发达地区所谓的理由其实站不住脚。他指出，在许多发达地区的养老金结余中，有很多是由从欠发达地区流动来的务工人员贡献的。按照现行规定，一个人必须在一个地方连续缴纳养老金15年以上，退休后才可领取养老金。但现实中，很少有外来务工人员能在一个地方连续工作15年以上。当他们回到原籍后，有的根本没有转移以前所缴纳的养老金，有的就算转移了，按规定也只能转移个人账户部分，统筹账户还必须留在工作地。

“每个地方都坚持自己的既得利益，最后吃亏的还是老百姓，最明显的就是现在不同地区间养老金的转移接续难问题。”张永理表示，实现养老金的全国统筹，有利于整合目前碎片化的养老制度，促进不同身份、职业、地域的公民在养老问题上实现公平，这是养老保险制度设计的初衷，必须坚决推进。

人力资源和社会保障部专家咨询委员会委员、中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵教授也向记者表示，养老金的全国统筹的确是改革的方向。因为相对于一个省来说，国家的抗风险能力肯定更强。实行养老金全国统筹，有利于全国范围内养老保险的互助共济、风险共担，也有利于确保该收的养老金能收上来，该发的养老金能发下去，让全国的老百姓都能按时足额领取养老金。

专家：养老金全国统筹亟待中央拿出决心

养老金全国统筹应该如何推进？

孙洁认为，在这个问题上，中央应该尽快下决心来打破当下利益格局。“如果让地方利益继续固化下去，各省养老金运行差距将会越来越大，以致最终难以挽回，形成恶性循环。”

张永理也表示，实现养老金全国统筹的最大动力，来自于中央政府的决心，中央政府应该承担起养老金全国统筹的责任。

但在褚福灵看来，养老金全国统筹不能操之过急。他认为，养老金全国统筹只是手段而非目的，不能为了统筹而统筹，而是要等到制度、管理、技术、认识等方面的条件具备后，再加以推行。“目前最大的问题是各个地方对养老金全国统筹的认识很不统一，冒然统筹会带来很大问题。”

褚福灵说，很多人认为，养老金全国统筹是中央的事情，统筹以后地方什么事情都不用管了，其实并不是这样。他解释，养老金全国统筹应该是一次中央和地方在养老问题上的权责重新划分，中央与地方都要负担新的责任——中央应该负责在全国范围内统一养老金的预算、政策、技术等；地方政府还应该依法负责养老金的收缴和发放，“双方应该拧成一股绳”。

目前有专家建议，应该采取“费改税”的方式，将养老保险金改为社保税，用这一技术性的方式推进养老金全国统筹。

对此，孙洁认为，将目前大家缴纳的养老保险金改为社保税，一方面有利于强化征缴，保证发放；另一方面可以通过统一上缴国家财政的方式，由中央在各省之间调剂余缺。“但是，这一方案也存在不足。因为目前的养老保险是社会统筹加个人账户的模式。社会统筹账户采取社保税的方式技术上没有问题，但是个人账户里的积累资金是归个人所有的，而且还要讲求投资回报。技术上，个人账户目前还无法与税收制度衔接。”

孙洁说，实现养老金的全国统筹，只是有助于在不同的省份之间进行养老金的余缺调剂，实现养老金运行的当期平衡，只是治标之策。但是，不论是从国家大趋势还是我国未来人口发展形势来看，我国的养老金缺口势必会出现，只是时间早晚的问题。所以必须早作打算，借鉴许多发达国家的经验教训，尽早推行渐进式延迟退休这种治本之策。

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