养老金改革：一步到位还是循序渐进？

近日，有媒体报道称，虽然机关事业最终方案还未出炉，但公务员和事业单位职工需要像职工一样缴纳养老保险这一原则已经确定。而中国人民大学中国研究中心教授郑功成明确表示，金并轨方案目前仍然处在保密阶段，谈论其结果为时过早。关于养老金并轨的话题再次引发热议，对此，各方人士又怎么看？

养老金改革更应

重视“进口径的并轨”

和静钧（西南政法大学副教授）

养老金改革目前面临的困境，有些可能比想象到的还要复杂。如关于养老金基金池子不足的问题，很多观察人士担心地方会以推高房价的方式来解决这一“巨额隐性债务”问题，认为在没有对国有企业部分国有股“化”之前，不宜仓促推出养老金并轨改革。据报道，我国现有基金池只够支付1年半，备付能力仅为154%，远不及美国的347%。而按联合国数据，到2050年，中国60岁及以上人口占比是32.8%，不足三分之一的人口要养活超过三分之二的人口，即社会抚养比超过三分之二。

然而，养老金并轨问题已经喊了很多年，之前提出的“先在事业单位搞，公务员暂且不动”的方案，已被否决，关于养老金并轨应有时间表的呼声，已经反映到中央深化改革意见中。鉴于此，改革即便不可能一步到位，但也要坚持碎步前行。

目前的焦点是在如何理解“并轨”。并轨有“进口径”与“出口径”并轨之区别。从进口径并轨来看，是指“同比例缴费”，还是“等值缴费”，是个人缴费，还是财政支付；而从出口径并轨来看，是指“无差别的养老金待遇”，还是指“与缴费与年限等个人账户相称的养老金待遇”，这些依然可以作出不同的理解。

目前一些名义上的并轨，仅在从之前财政支付到个人缴费的转变中做象征性的动作，纳费比例过底，与其预期享受的养老金额不相称。而一些从数字上看合理的保费比率，存在在个人薪金中所占比例过高的现象，在不解决“基本养老靠国家，补充养老靠个人”的情况下，这部分高比例缴费者最后是否会得到相应的待遇，依然是未知数，这会形成新一轮的不公平，有违中央深化改革决定中所提的“建立更加公平可持续的社会保障制度”和“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”的目标要求。

所以，作为改革推进的突破口，养老金并轨应更重视于“进口径的并轨”，“进口径的并轨”更能产生社会效应，其中，应优先解决“财政代付”的问题。目前养老金等上的社会不公，多表现在机关事业单位职工个人不付费却享受相对于个人缴费的企业职工更优厚的养老金这一老问题，而一旦机关事业单位职工自己缴费后，又出现缴费阶段实际工资低于同水平的企业职工待遇等新问题。“进口径并轨”应是个全方位的并轨，而不是只停留于某一表面或阶段的并轨，应统筹兼顾，理出头绪。

养老金制度难以喜大普奔

李峥（中国现代国际关系研究院）

近日，不少报道指出我国养老金并轨改革启动在即，这是与创立自贸区、放开金融管制等量齐观的改革措施。上世纪八、九年代的改革开放中，中国最大的转变是让与计划价格并轨，而这一次改革则要让计划福利与市场福利并轨，让中国真正迈入市场化大门。

从各国经验看，养老金制度不仅关系社情民意，尽可能达成“老有所依”的终极目标，也体现出各国的战略思维。几乎所有国家均将养老金分为三个部分，一是政府负责的基本养老，二是企业负责的年金制度，三是个人自愿或强制缴纳的私人养老金。

发达国家中，美、日、欧的模式最为典型。美国模式强调个人责任，个人每月缴纳固定比率的社会保险，用免税的方式和要求企业补贴的方式鼓励个人定存养老金，并将这部分养老金投资股市对抗通胀。日本模式带有不少社会主义色彩，强制全体国民加入国家养老金计划，国家统一管理。欧洲作为养老金制度的“鼻祖”，制度较为传统，采取即收即付的模式，用当年收取的养老金冲抵支出。虽然发达国家福利完备，但退休老年人的生活水平也比工作时有较大下降。韩国更是有超过40%的老人生活在贫困线以下。

发展国家普遍存在像中国一样的并轨问题。印度的养老金制度极为复杂混乱，对投资环境造成负面影响，公务员、企业退休待遇悬殊。巴西则采取企业雇员、农民、公务员三轨并行的模式，福利较高，但给财政带来巨大压力。南非基本上只提供兜底，养老主要靠个人储蓄。

100多年前德国人发明的“养老金制度”确实是一项伟大的社会政策创新，但再好的政策也不可能变出钱来，也无法做到绝对公平。由于缺乏有保障的投资渠道，各国养老金基本上都处于寅吃卯粮的状态，一旦国家老龄化，账户总额必定入不敷出。为了留住公职人员长期服务，政府也往往在退休政策上有所优待。而企业年金制度采取多交多得的原则，总体上有利于收入较高的管理层，在很多国家都被当作隐形福利。这些现实问题，也是我国进行养老金改革不能逃避的现实。

养老保险：从“碎片化”到“大一统”

据人社部统计数据测算所得，2012年，我国城镇职工人均养老金水平约为2.06万元，新农保为859.15元，两者相差近24倍。民政部披露的数据显示，截至2013年底，全国城市低保对象月人均保障标准为373元，月人均补助252元，合计月人均可获得625元；低保对象月人均保障标准为202元，月人均补助111元，合计月人均可得到313元。与此相比，2013年城乡居民基本养老金月人均则只有81元，还不到城市低保金的七分之一，是农村低保金的三分之一。

“与城镇职工基本养老保险制度相比，城乡居民养老金无论是绝对值还是相对值都是偏低的。”中国社科院世界社保研究中心研究员高庆波表示，从缴费水平来看，2012年人均缴费水平只有169元，这与2012年“城职保”的人均缴费0.72万元相比，缴费水平只是后者的零头。这样的养老金水平，无法负担起老年保障的重任，而这样的缴费水平，对于赤贫人群来说，也是一种负担。高庆波认为，种种现象反映出了新农保制度和城居保制度两者的定位并不清晰：“现在的新农保支付基本上是财政的转移支付。显然，这一制度不是保险制度，它主要是一种福利制度，尽管它的名字叫做养老保险。”

对于居民养老保险保障水平不足的质疑，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，这一现状是客观的，毕竟制度从试点到全面铺开时间很短，待遇水平的提高要循序渐进：“对于广大农民来讲，最主要的收入来源还是靠土地的收益和家庭收入，当然也包括家庭成员到城市打工工资性的收入，基本养老金可以说只是补充性的收入。”

而对于城乡居民养老保险制度待遇水平的提高，《意见》也做出了安排：要求建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。

中国社科院世界社保研究中心研究员齐传钧认为，城乡居民养老保险制度正在走向合并，机关事业单位和城镇职工养老保险制度也有望启动并轨改革，“大一统”养老保险制度蓝图已经日渐清晰。

“当然，我们反对"碎片化"制度，并不是说要用一个制度覆盖所有人群，而是在坚持多层次多支柱基本理念的基础上，彻底消除因为地域、户籍和职业差异而采取不同养老金制度的安排。对于那些存在缴费能力问题（非正规化就业）的人群，政府理应采取相应制度对他们加以覆盖。”齐传钧说。

—摘自《经济参考报》

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