法国养老保险制度改革对中国的启示

法国在2010年推动了新一轮的养老保险改革,引发了巨大的反对浪潮,其中引起最大争议的举措,莫过于将退休年龄由60岁逐渐延后到62岁。其实,若将2010年改革放在法国最近20年对养老保险制度进行改革的脉络中来分析,可以发现,退休年龄的延后,正是之前改革思路的延续,即希望通过延长工作时间来实现养老保险账户的平衡,减轻公共财政的压力。除了延长工作时间之外,在2003年的改革中,法国政府也试图改变现收现付型保险的垄断地位,引入带激励性质的资本积累型保险,补充前者保障水平降低后的空隙。

上述改革思路,与欧洲其他传统的福利国家所进行的改革是一致的。[1]但是法国的历史与政治现实,又使得改革中如何实现社会公平正义这一类问题,尤其被法国民众所关注。改革方案中应对此类问题的举措,往往会成为该方案能否获得民众支持、并最终能否在议会获得通过的关键。因此,法国养老制度的历次改革都必须在减少养老金支出、延长工作时间与提升对弱势群体的保护之间寻求平衡。这就要求在降低基本保险保障水平的同时,破除某些特殊行业的养老特权,并对弱势群体制定有针对性的优惠措施。在我国现有的对法国改革的研究中,此类经验还较少被提及,而在我国即将开启养老保险制度改革的关键节点,我们是否应该消解个别部门的养老特权以及如何在改革中保障弱势群体的养老利益等问题,也变得越来越引人注目。对这些问题的回答,将直接关系到我国的养老保险改革,最终能否顺利推行。

为了更清晰、全面地展现法国改革的经验,本文将对法国养老保险制度的产生与发展,以及最近20年内所进行的改革进行全景性地描述,在此基础上归纳出法国改革进程的特点,并提出其对中国推进同类改革的启示。

一、由消灭贫困到提供替代性收入——起步与跃进(1853-1975)

在法国,现代意义上的养老保险制度发端于19世纪中叶。1853年,法国首先为公务员创设了现收现付型养老保险。[1]之后,私立企业也开始创设类似制度,以保证员工的忠诚。到了19世纪末,工业革命的推进导致大量失去土地的员工在丧失劳动能力后生活无以为继,因此老年人中的贫困问题变得十分严重。为解决这个问题,欧洲国家相继开始为因年老而失去劳动能力的劳动者创设养老保险制度。但是,此时的养老保险制度还不具有普遍性,只有他们中的相对贫困者才能够参加。[2]

到了20世纪20-30年代,在新经济政策的大背景下,美国首先为私立部门的所有员工创设了养老保险制度(1935 Social Security Act)。此时的目的不再是仅仅为了消除老年人中的贫困,而是旨在为退休员工提供一份替代性收入。[3]一方面可以维持老年人一定的消费能力,另一方面也可以使他们给年轻人让出工作岗位,增加率。二战之后,欧洲各国也相继建立普遍性的养老保险制度,法国在1945年创立了Sécurit é Sociale,[4]其中的基本养老保险(CNAV:Caisse nationale de l'assurance vieillesse)覆盖了全部私立工商性企业的员工,但是,法国此时养老保险的保障水平仍然很低(平均替代率仅28%),且仅针对工薪阶层,不领取工资的自由职业者和农民则无法享受。

20世纪60年代到70年代之间,提升养老保险的保障水平,特别是为退休劳动者提供等同于工资水平的替代性收入,成为各国养老保险改革的目标。在法国,老年人最低保障制度(le minimum vieillesse)于1956年创立,该制度旨在为那些因为没有缴纳养老保险费而无权领取养老金的退休劳动者提供最低等级的生活保障。1971年通过的布朗法案(la loi Boulin de 1971)[5]又改善了法国基本养老金的计算方法,依据该法案,工薪劳动者缴纳37.5年的保险费之后,他就可以从基本养老保险中获得相当于职业生涯中工资最高的10年的平均工资的50%作为养老金,1972年之后,国家进一步规定所有的工薪劳动者都必须加入补充保险(AGIRC和ARRCO)。当时,基本保险与补充保险之和可以使替代率至少达到70%,最高甚至可以达到90%。[6]

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