法国是个什么样的福利国家?

福利制度是西方资本主义国家的根本性制度之一，具有重要的政治意义。对福利制度做细致深入的国别研究，有助于我们更好理解西方资本主义发展的规律及其复杂多样性。法国是典型的福利国家。其福利制度被认为曾为法国战后长达三十年的繁荣发展做出重要贡献，但在90年代之后又被指责是法国经济停滞不前的主要原因。和其他欧洲国家一样，如何对现有的福利制度进行改革、在不失社会公正团结的同时进一步提高国际竞争力，是当前法国政治的一大重要挑战。本文试图通过梳理法国福利制度的历史与现状，并结合对相关理论的辨析，探讨法国福利制度的特点。

一、 俾斯麦还是贝弗里奇？

从福利国家的发展历史来看，福利国家很明显存在着两种截然不同的制度设计逻辑。

一种是卑斯麦模式。1871年，德国在经过了长期的战乱之后终于成为一个统一的国家。面对此起彼伏的工人运动和德国社民党的发展壮大，卑斯麦急需采取措施促进社会的稳定和融合，以稳固政权。所以，从1883年到1889年，卑斯麦政府陆续颁布了三部法律，强制要求私人企业必须为工人购买相关的社会保险:1883年《医疗保险法》，1884年《工伤保险法》、1889年《养老和残疾保险法》。可以说，这三部法律奠定了德国福利制度的基石。由此，国家权力介入社会政策领域，卑斯麦政府建立的这种强制保险制度因此被认为是福利国家的开端。这套保险制度以传统的行会互助保险为基础来设计的，劳动者的职业因此成为获得保险资格的核心条件，保险缴费和发放比例都与被保险人的工资收入挂钩。所以，被保险人所获得的保费会因为行业和职位不同而有所区别。而且非工薪劳动者，或是没有稳定工作关系的人很难被纳入这个系统。而在管理上，劳资谈判是主要的决策制度，工会和劳资合作机构是社保资金的主要管理者。

另一种是贝弗里奇模式。1942年，英国经济学家贝弗里奇向政府提交了一份关于建立战后体系的报告。这份报告认为国家有责任保证公民的各种最低基本生活需求。在贝弗里奇模式的社会保障体系中，福利分配应该覆盖全体公民，而且缴费和分配的额度应该是全民统一的。公民资格是获得社会保障的核心条件，而不是工作关系。由于福利分配的资金来自政府的财政税收而非个人的保险缴费，因此，政府是社会保障资金的管理者。英国在战后建立起的许多福利制度都是依据贝弗里奇模式建立的。这其中最为著名的是国家健康服务制度(NHS)，这是一个完全由国家税收支持的全民免费医疗制度，体现了全民覆盖、无差别的福利分配逻辑。

那么，法国的福利制度建设究竟遵循了哪种模式呢?要回答这个问题，首先我们需要先了解一下法国福利制度的发展历史。

和其他欧洲国家一样，法国福利制度的起源可以追溯到欧洲中世纪的教会救济制度。在中世纪到19世纪这漫长的时间里，教会一直是救济穷人的主要机构。

到了十九世纪，随着资本主义生产方式的发展，在英国的工厂中出现了互助保险机构，主要用于帮助因为生病而无法工作的工人能够在生病期间继续维持基本的生活。这是一种以前从未出现过的救助方式，它是完全由同一行业的工人共同投保形成的一种互助保险，是纯世俗社会公民的自治制度，没有任何宗教性质。这种互助保险很快随着工业化的传播从英国蔓延至欧洲大陆。

19世纪是资本主义生产方式在欧洲陕飞猛进的年代。原有的农业经济被工业化的大工厂经济所取代。但是，当人们的生活方式从原来依靠田间劳作转变为依靠工厂劳动时，工人对疾病治疗、工伤、残疾与养老等应对各种生活风险的保险的需要也逐渐增加。在这样的大背景下，针对不同风险的各种保险制度也在法国越来越多。这些保险制度基本上都是以行业为单位，互助保险为主要形式，主要由工会负责保险金的管理。

一战之后，法国出现了三百万伤兵，而因战争而产生的寡妇更是不计其数。对社会救助的强烈需求使得各个政治党派都纷纷主张实行国家强制的社会保险。经过政府与工会长期艰苦的谈判，法国的第一部社会保险法终于于1928年投票通过，1930年又通过修正案。这部法案要求所有工商业雇员必须参加社会保险,并对之前的各种行业互助保险的费率进行了一定的统一。由此，法国终于建立起德国卑斯麦式的强制社会保险制度。

二战结束之后，英国的贝弗里奇报告在西欧各国广泛传播，使人们对福利政策有了更新的认识。如果说卑斯麦使人们对福利的观念从救济(assistance)转变为社会保险(assurance)，那么贝弗利奇则让人们对福利的观念从社会保险转变为社会保障(sécurité sociale)。[1]在贝弗里奇报告的影响下，1945年法国提出社会保障计划，试图要将众多的保险制度统一起来，建立一个全国统一的跨行业的社会保障体系。但是，法国的社会保障统一计划仍然是延续其原有的社会保险模式的，由劳工与雇主共同缴费，共同管理，而非英国那样由国家管理的模式。1946年，法国建立起覆盖所有工商业雇员的统一的社会保障制度，该制度被称为基本制度。很明显，这个制度与原有的计划设想是有差距的。这是制度覆盖大部分的法国劳动人口，但是仍然有相当数量的特殊制度独立于这个制度之外。而且，原计划是所有的福利项目都统一到一个基金中，但实际上这一点也未能做到。[2]1945年的社会保障计划虽然未能完全达到目的，不过它确立的原则为以后的制度改革明确了方向。为了覆盖更多的人群和更多的风险，在己有的基本制度和特殊、特别制度之外，法国此后又创建了农业劳动者制度和非雇佣劳动者制度(主要针对个体经营者和自由职业者)，并逐步增加和完善了福利项目。

通过回溯法国社会福利政策的起源，我们可以看到,法国的福利制度是在传统的行业互助保险的基础上建立起来的。每种保险都限于同一行业的工人参加，由工会管理。卑斯麦的强制社会保险经验的传入，使得这种社会保险逐步制度化，上升为一种国家制度。行会、工会由此成为一种政治力量，介入这个国家制度的决策和管理。1928年通过的《社会保险法》和30年的修正案使得这个制度在法律上得到确认。二战之后，受到英国贝弗里奇报告的影响，法国政府希望福利制度也能朝着全民覆盖和全民统一的方向发展。法国的社会保障制度由此建立。法国的所有私营部门的社会保险费率和管理被统一起来，形成了基本制度，覆盖了法国70%的劳动人口。同时，法国还增加了农业劳动者制度和非雇佣非农业劳动者的制度。与过去相比，这个变化将福利的覆盖范围几乎扩大到全民，并在一定程度上统一了社会保险的缴费费率，显示出明显向贝弗里奇模式转变的倾向。但是卑斯麦模式对法国福利制度的影响依然强大，这主要表现在两个方面:1、以工作关系为核心条件的社会保险依然是社会保障的主要运作方式，所有制度都是三方或两方联合管理。尽管近年来法国政府的福利改革一直在提高国家税收对福利制度中的贡献，但与社会保险缴费相比，国家的税收在福利支出中所占的比例仍非常有限。[3]2、尽管现有的社会保障制度比起过去来整合性提高了很多，但与其他国家相比，总体来说制度依然是碎片化的、分散的。这尤其表现在许多特殊制度的养老项目上。[4]所以，这套制度的再分配能力有限，制度的作用更多是维持原有的社会行业与阶层差异而非促进再分配。综上所述，我们可以看到法国的福利制度呈现出混合了卑斯麦和贝弗里奇这两种福利国家逻辑的特点。

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