影响公共养老金改革方向的三种福利因素：市场、职业和民权

19世纪末20世纪初，早期的工业化国家陆续以立法的形式建立了公共养老金制度。20世纪70年代，经济增速放缓和人口老龄化所引发的公共养老金财务平衡危机又迫使绝大多数已建立公共养老金的国家开始走上了改革之路。公共养老金的制度构建，尤其是改革方面，不同的国家呈现多样化的形态。如果能够在纷繁的改革形态中找到固有的规律，对于认识公共养老金自身及其发展改革的本质作用巨大，同时也有利于推进正处于改革当中的中国公共养老金制度的建设。

一、公共养老金改革缘起

公共养老金是由国家直接立法建立的，并由国家在财政上给予最终的支持和担保的养老保险。这种养老保险以保障公民因年老、丧失劳动能力时的经济收入权为目的。而经济收入权又属于公民的社会权利之一。因此，公共养老金是国家从法律和财政的层面上对于公民社会权利的一种确立和保障。从这个角度上来说，公共养老金也可以被称为养老金或社会养老保险。1889年，德国以一部《劳工老年残疾保险法》建立了世界上第一个公共养老金制度[1]。瑞典1913年制定的《全国养老保险法》使得瑞典成为世界上第一个实现全民覆盖的一体化的公共养老金的国家。1923年，日本制定了《恩赐年金法》。这部针对明治八年(1876年)以军人和官吏为对象的“恩给制度”的迟到的立法宣布了日本公共养老金建立的元年[2]。美国1935年通过的《社会保障法》中也包括了建立公共养老金的项目[3]。伴随着这些典型事件，世界开始进入公共养老金的时代。

二次世界大战结束到1970年代中后期，先行建立公共养老金的主要国家在经历了一段短暂的经济停滞和调整后，开始先后进入经济飞速发展、人口大量增加的繁荣时代。由于有了这样良好的社会经济因素驱动，社会保障领域尤其是公共养老金开始膨胀：不仅覆盖面快速扩大，同时覆盖水平也显著提升。费拉拉称这段时期为福利制度的“黄金年代”[4]。

经过30年的高速经济发展，到了上世纪70年代末80年代初，各国先后面临相似的社会经济状况改变：经济增长放缓，并且人口出生率下降、老年人口寿命延长，社会总体趋于老龄化。进而，公共养老金支出日益升高而收入却得不到增加，甚至开始减少。进少出多，公共养老金领域形成越来越严重的财务平衡危机。所以，自1970年代末以来，公共养老金的财务危机激发了世界各国持续的公共养老金改革。在这场持续至今的改革努力中，可以观察到两个主要的潮流：一方面是针对分割的公共养老金计划的合并、重组的一体化改革，另一方面则是针对公共养老金制度本身的彻底改革。

二、公共养老金制度中的三种不同福利因素

尽管各国在推进公共养老金改革的开始阶段都有相同的理由——养老金财务危机，然而，改革的方向和结果却大相径庭。换句话说，改革的初衷是单一的，而改革过程以及改革的最终形态却是多样的。多样化的公共养老金改革过程和结果下潜藏着某些特定的因素，它们来源于不同国家复杂的政治、经济、社会背景，这些因素融入并作用于公共养老金制度。其不仅仅塑造相关国家公共养老金的结构、功能，更进一步影响它们的未来改革。

丹麦学者哥斯塔·埃斯平—安德森以去商品化[5]的程度作为分类标准，将这些福利因素进行了制度化的总结：“自由”的福利国家制度[6]、法团(state corporatist)主义的福利国家制度[7]和“社会”的福利国家制度[8]。依照这种顺序，去商品化的程度是在逐渐升高的，“自由”的福利国家制度去商品化效果最差，“社会民主”的福利国家制度去商品化效果最好，法团(state corporatist)主义的福利国家制度介于两者之间，效果适中。[9]本文根据这三种福利国家制度的理论内涵，将其简化为市场的福利因素——福利建设服从和服务于市场效率的需要；职业的福利因素——福利建设服从和服务于职业划分的需要；以及民权的福利因素——福利建设服从和服务于民权平等原则的需求。作为广义社会福利的一项重要内容，公共养老金制度的发展和改革离不开这些福利因素的影响。因此，本文拟首先探索相关国家的公共养老金制度构建过程中三种福利因素的存在和作用机制，然后，再对这些福利因素影响下的各国公共养老金改革进行分析，并总结三种福利因素作用下的公共养老金制度改革的规律和形态。

(一)公共养老金制度中的市场福利因素

市场的福利因素要求福利制度的建设主要是为了服从和服务于市场。它是基于以下的考虑：商品的逻辑是至高无上的，当市场失灵的时候才是公共政策应当发挥作用的时候。[10]换句话说，人类应当依赖市场所提供的经济福利，公共福利制度的给付只是为了应对市场失灵、经济福利的死角。同时，公共福利建设不能够影响到市场效率的发挥，要避免使人们产生选择福利而不工作的边际倾向。[11]因此，市场福利因素作用下的国家对于公共福利制度建设的总体态度是消极的，然而，对于有利于经济效率提升的公共制度安排十分积极。美国就是以市场的福利因素推动公共福利建设的主要国家之一。

在市场福利因素的影响下，美国早期的公共养老金制度建设相对滞后于很多同期工业化国家。直到1935年才通过《社会保障法》建立以公共养老金为主体的福利制度。这比和它市场经济地位相似甚至落后的国家如德国(1889年)、瑞典(1913年)、日本(1923年)都要晚了很多年。另外，统一的劳动力市场可以促进流动性的产生，进而提高经济效率、促进经济发展。而一体化的公共养老金制度又有利于统一劳动力市场的建立。因此，推动一体化的公共养老金建设自然会成为市场福利因素的主要努力方向。在这方面，美国虽然不是走在第一的，可也走在前列。20世纪70年代，美国福特总统推出了《雇员退休收入保障法》(the Employee Retirement Income Security Act of 1974, ERISA)，其中包括老龄、遗属、残疾保险(OASDI)等项目。这是到目前为止，美国唯一的公共养老金制度。其覆盖对象逐渐包括大、中、小企业雇员、州公务员(不包括联邦公务员)、宗教慈善事业及教育等非盈利机构雇员、军人、农场主和农场工人、自营劳动者等几乎所有国民。[12]在市场福利因素的作用下，OASDI公共养老金在很大程度上是一个一体化的公共养老金制度。不仅如此，它甚至扩展到了伤残、失业保险领域，大有一统整个公共福利的趋势。但是，市场福利因素有着市场优先的考量，对于公共养老金制度建设总体态度消极，只提供较低的公共养老金给付，对于市场地位低下的人群缺乏有效的覆盖。

“影响公共养老金改革方向的三种福利因素：市场、职业和民权”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/guandian/8732.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！