欧债国家社会养老保险体系可持续性危机及其对中国的警示

在债务危机冲击下，一些欧洲国家的社会养老保险不断地陷入可持续危机，而且这种危机并不是简单的、片面的，而是表现在社会养老保险财政体系、功能体系以及制度体系的全面危机上。相对于欧洲国家，中国经济社会发展呈现出典型的未富先老特征，社会养老保险改革的任务更复杂、更艰巨，如何保障社会养老保险体系的可持续发展也面临着重重困难。本文借鉴欧洲债务危机国家社会养老保险体系遭遇的经验教训，分析了中国社会养老保险体系面临的挑战，提出了构建中国特色社会养老保险体系可持续发展的相关政策建议。

一、欧债国家社会养老保险体系可持续性危机的特征分析

根据各国债务的严重程度及持续时间，我们可以将欧洲国家分为几种类型，第一类是债务比重长期偏高的国家，如希腊、意大利、葡萄牙等国，这些国家较容易出现政府债务危机；第二类是在国际金融危机期间政府债务比重突然迅速上升到较高水平的国家，如冰岛和英国等，它主要是由于金融银行业危机和国家经济刺激政策导致的债务突然急剧增长，从长期来看，这些国家能够控制其债务规模，债务危机问题并不严重；第三类国家则是长期以来债务比重较低的国家，这类国家发生债务危机的风险较低。[1]

本文将主要研究那些政府债务比重长期较高，进而爆发债务危机的欧洲国家，如希腊和意大利等。这些国家在公共财政方面表现出一个共同特征，就是其公共财政赤字率长期、明显地超过欧盟规定的3%的公共赤字率警戒线，高额公共赤字的长期积累便很容易导致债务问题和债务危机。而这又与其可持续危机，特别是社会养老保险体系的可持续危机密切相关。这些国家社会养老保险财政体系长期失衡，社会养老保险功能体系逐渐丧失缓解社会矛盾、推动经济增长的作用，社会养老保险制度体系则难以适应经济社会变化的需要进行根本性改革，出现了社会养老保险财政体系、功能体系和制度体系等全方位的可持续危机。

1.社会养老保险财政体系的失衡

欧洲政府债务长期较高国家的社会养老保障危机首先表现社会养老保险体系的财政危机。第二次世界大战之后，欧洲国家普遍逐渐建立了庞大的公共养老金体系。在经济快速增长阶段，养老金财政开支尚能得到支撑，一旦经济增长放缓，有限的公共财政收入就难以满足日益增长的社会养老保障需求，政府遂不得不发行公债来弥补日益扩张的社会养老保障收支缺口。20世纪90年代以来，欧洲国家，特别是政府债务比重长期较高国家的社会养老保障开支一直在高位维持，公共养老金失衡状况不断加剧。1995-2007年间，这些国家社会养老保障支出占GDP的比重普遍超过10%，意大利甚至高达14%。如此高比例的社会养老保障支出很容易导致政府入不敷出，长期累积便导致政府债务水平不断攀升。[2]

2.社会养老保险功能体系的弱化

现代社会养老保障制度自建立以来，逐渐形成了诸多保障功能，包括收入再分配功能，消除贫困，以及保障老年人体面而有尊严生活的功能等。应该说，在社会保障制度建立初始及其发展的黄金时期，上述功能逐渐发展和完善，成为推动经济增长、缓解社会矛盾的重要机制。但在欧洲债务危机国家的社会养老保障不断扩张过程中，社会养老保险体系运行的实际效果与其设定目标和功能渐行渐远，部分社会养老保险的功能或者被削弱，或者丧失作用，出现了社会养老保障功能的可持续危机。

首先是这些国家社会养老保险的横向收入再分配功能被弱化。社会养老保险可以在不同群体和个人之间进行收入再分配，即通过富人向穷人的收入转移支付来实现更为公平的老年状况。北欧国家实行普享制模式，其社会养老保障制度的再分配功能较强。但在那些陷入债务危机的国家，如希腊、意大利和葡萄牙等，其不同工资水平的劳动者在退休后往往拿到相同替代率水平的退休金，老年时的收入分配状况与其在职工作时并无区别，说明这些国家的社会养老保险体系缺乏不同群体间横向的收入再分配功能。

其次是社会养老保险促进劳动生产效率的功能逐渐减弱。社会养老保险通过退休制度，使社会能够用较年轻和有活力的工人来代替老年人，有利于劳动者人力资本的积累和劳动生产率的提高。但随着社会养老保险待遇迅速扩张，欧洲债务危机国家的社会养老保障支出远超出为国民提供基本生活保障的范围，社会保障资金的浪费现象普遍。同时，慷慨的退休金标准和领取条件导致大规模提前退休。在人口老龄化时代，老年人赡养率不断下降，提前退休使其进一步恶化，使得在职者与退休者的比例更为失调，进而加剧了社会养老负担，降低了整个社会的劳动生产效率。

另外，随着经济社会的变化，老年人社会需求也相应变动，社会养老保障体系的养老服务能力却难以满足这种变化。在过去几十年中，欧洲国家经济社会发生了深刻而巨大的变革，如经济全球化扩张、信息技术革命颠覆了人们的生产、生活观念和方式，女性劳动力大量进入劳动力市场，非正规部门规模持续扩大等。这些变化导致社会养老需求的变化，如女性要求建立独立的社会养老资格，欧盟不同成员国的退休者对养老金以及养老服务的跨国流动性需求不断增强等，但欧洲社会养老保险体系在满足这些社会养老需求方面反应滞后。

3.社会养老保险制度体系缺乏持续性

传统上，欧洲普遍实行待遇确定型的现收现付制养老金模式，在经济增长放缓与人口老龄化日益严重的情况下，这种模式的弊端日益严重，要求各国进行社会养老保障制度改革。但是时至今日，那些债务危机国家，如希腊、意大利等国，仍然以现收现付制为主，且仅有公共退休金支柱。当前和未来一段时间内欧洲经济将陷入低迷，而人口老龄化仍将持续深化，因而，单纯的现收现付制模式无法满足民众日益增长的社会养老需求。但从现收现付制向基金制转变等根本性制度改革又面临着巨大的转制成本和政治压力，让欧洲债务危机国家左右为难，社会养老保障制度本身陷入可持续危机。[3]

另外，欧洲债务危机国家普遍形成了复杂的社会养老服务体系，并建立了庞大的社会养老保障管理机构，但这些服务机构的运营效率有待提高。20世纪70年代以来，社会养老保障管理机构官僚主义日益严重，管理费用开支巨大，制度的运行成本高，缺乏可持续性。而且，社会养老保障制度催生了不同的社会养老保障利益集团，受雇于社会养老保障部门的劳动者也形成了自身利益，这些利益集团通过各种方式来影响政府决策，致使社会养老保障机构的决策失去效率。

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