发达国家弹性退休的机制分析与经验借鉴

退休制度改革问题已成国际热点。随着经济社会的发展，退休的内涵不断发生着变化，退休方式也越发体现出多样性和灵活性。西方学者把这一趋势称为“增加退休的灵活性”，而把这一种较为广泛、具有一定共性的改革措施统称为“弹性退休”制度。尽管在最基本的机理上，这类改革有共通之处，然而并不存在一种世界通用的“弹性退休制度”。任何一种针对退休制度灵活性的改革，都建立在具体国家的经济体制、劳动力市场制度、养老保障制度的基础上，都受到不同政治体制、政治文化下的不同决策、谈判及制衡机制的左右，且都反映了不同经济、政治、文化背景下个体和群体的退休心理，以及由此凝聚而成的退休文化。弹性退休制度不存在固定的模式，它应该有、也必须有自身的实践方式。而在这种具体实践方式的背后，是在经济社会不断变革的背景下，我们对工作、退休、养老金三者关系的不断认知与反思。

一、关于退休内涵和退休年龄的新思考

(一)退休内涵与退休制度的新视角

在传统意义上，退休、停止工作和领取养老金三者之间存在严格对应。但是，随着工作方式和养老保障模式和结构的改革与变迁，这种对应关系开始模糊起来。造成这种复杂状况的直接原因有两个。第一，劳动雇佣方式和工作方式逐渐趋向灵活性，工作和停止工作之间不再界限分明，而是产生了灰色地带。第二，养老保障制度向多层次发展，普惠型养老金、私营养老金比重逐渐增大，领取养老金与工作之间的关系也开始模糊起来。退休与工作和养老的关系，有了新的关联和含义。而所谓弹性退休，则可以概括为模糊了工作、退休、领取养老金三者之间硬性联系的退休模式。在退休行为的内涵和分类日趋复杂化的背景下，对退休制度也需要加入新的理解。退休制度的核心，在于界定停止工作的时间和养老金的计发时间与额度。在新的背景下，上述两者都需要加以重新审视。首先，停止工作的时间和养老金发放的时间不必严格对应。其次，停止工作可以是一个渐进的过程，而非突发的事件。再次，养老金的计发可以具有更大的灵活性。退休制度和养老保障制度紧密相连，二者有极大的交集。

(二)退休时间的界定和对退休的定义

退休时间的确定是退休制度基本要素，而退休时间的确立方式则是不同类型退休制度的区分标志。广义上看，退休时间包含两层含义：停止工作的时间和开始领取养老金的时间。给定停止工作的时间和领取养老金的时间，就可以组合出不同类型的退休方案。由此组合成的不同类型的退休年龄界定有以下五种：

1.个体完全停止工作的年龄；

2.个体可全额领取公共养老金、并按规定停止工作的年龄（传统定义，一般可以视为标准退休年龄的定义）；

3.个体按照养老保障计划的具体规定，可以提早领取养老金的年龄。也即是提前退休年龄；

4.个体能够领取养老金的最早年龄。这一定义涵盖了在所有类型的养老保障制度下，包括非缴费养老金在内的养老金领取年龄；

5.个体因满足年龄和工作年数规定，开始领取公共养老金的最早年龄。可以理解为弹性退休框架下的退休年龄。

定义5以领取公共养老金为标准，并且放弃了“领取全额养老金”及“完全停止工作”两项规则，更加符合退休制度发展的需要。所以，本文选取的退休年龄指标，是指有资格领取公共养老金的最早年龄。

在对退休年龄重新界定的基础上，本文将退休定义为：劳动者到达某一年龄，开始领取公共养老金（收入关联型或普惠型均可，少数国家可以用强制型职业养老金替代），并且开始停止工作的行为。养老金可以全额领取，也可以部分领取。领取养老金时，劳动者可以停止所有工作，也可以部分从事工作。

(三)影响发达国家劳动者退休行为的因素

退休制度能够约束和规范劳动者退休行为，但退休行为本身却是多方面因素共同作用的结果。随着退休行为日趋复杂化和多样化，影响退休行为的因素也趋向复杂化和综合化。年龄、健康、教育程度、性别、职业类别、婚姻状况都是影响退休行为的重要内因。养老金制度的设计是影响退休行为选择最重要的制度外因，其中主要包括可领取养老金的标准年龄和最早年龄、养老金的替代率高低、养老金投资收益状况、精算调节因子以及私营养老金的发展状况。

退休制度对退休行为的影响力，主要体现在养老保障制度对退休行为的激励和约束上。而退休制度的改革，也大多着眼于对上述几种参数的修改。不难看出，退休制度对退休行为的约束既是首要的，也是有限的。如果将文化、习俗、心理等难以度量的因素考虑进来，那么退休问题将愈发复杂。

二、发达国家退休制度改革的特殊背景

产业结构转型、工作方式变化以及人口老龄化等经济社会背景的变迁，是导致退休制度改革的根本原因。发达国家进行退休制度改革，除去上述根本内因外，尚有一些特殊背景。首先，在老龄化进程中，出生率和死亡率的下降造成年轻劳动者供给减少。而在退休年龄偏早的背景下（OECD国家普遍实际退休年龄为62岁），则造成了经济中总的劳动力供给不足的问题。劳动力短缺造成生产率下降，因此如何确保经济中的劳动活跃人口成为重要课题。其次，OECD国家自第二次世界大战以来经历了一个长期的退休年龄下降期，这一时期大体从1949年持续到1993年。在这一时期，各国法定退休年龄和实际退休年龄都显示出明显的下降趋势。战后养老保障理念和制度的改革，战后经济的繁荣发展，发达国家人口红利期的政策倾向都是造成这一趋同现象的重要原因。而在20世纪70、80年代经济下滑时期，为解决年轻劳动人口的就业问题，提前退休机制与提前退休通道较为普遍，这也直接造成了各国实际退休年龄的降低。

年轻劳动人口下降和提前退休的盛行，在人口老龄化背景下，既造成养老保障系统财务困难，同时也造成劳动供给的不足，经济增长的减速。而想要提高劳动供给和缓解养老压力，最直接、最根本的做法就是对退休制度进行改革，对退休年龄进行调整。提高老年劳动供给和保障公共养老金财务稳定，是发达国家退休制度改革的两大目标。但是，深入改革并不容易，这与西方国家政治决策机制和工会力量相关。不论延迟实际退休年龄何等必要，对于公民而言，这项提议是最不受欢迎的。2005年国际退休调查的一份调查结果显示，各国公民对延迟退休均持很高比例的反对态度。而涉及如何应对养老金短缺压力的各项措施的意向调查中，接近七成人（68%）认为，可以向高收入者征更高的税；接近半数人（49%）认为，接受更多移民和向个人储蓄账户过渡是可以考虑的选择；而只有三分之一的人（33%）认为可以提高退休年龄。在西方政治语境下，无论执政党还是反对党，都不愿轻易触犯大众的利益。不过，尽管反对浪潮使得政府在这一改革领域谨慎推进，但我们从这二十多年的改革中仍然能提炼出一些趋同性的做法。下面我们将考察西方国家引入弹性退休机制的一些趋同做法和个中差异。

三、发达国家弹性退休机制改革的具体方略

弹性退休是一个兼容并蓄的体系，在不同国家、不同类型的公共养老金体系下，存在差异化的弹性退休调整方案。针对发达国家弹性退休机制，本文分以下几方面进行阐述。

(一)逐步提高弹性退休年龄

领取养老金的最早年龄包含了领取收入关联养老金以及普惠型养老金两种年龄，是度量退休行为的有效指标。领取养老金时，是否需要完全停止工作，则依据各国具体规定而定。

美国社会保障部提交的世界各地区社会保障年度报告显示，OECD国家的标准退休年龄在1993~2010年间改变不大，平均稳定在男性65岁，且女性标准退休年龄在这一时间段同样向男性趋近，普遍从60岁向65岁过渡。而未来20年内，标准退休年龄将逐渐向67~70岁过渡。

OECD国家弹性退休年龄的调整则有两个主要趋势。第一，男女弹性退休年龄普遍上调。第二，女性弹性退休年龄逐渐与男性趋同。自1993年起，OECD国家普遍开始上调弹性退休年龄。并且退休年龄上调是一个较为长期的过程，这一趋势将持续到未来二十年。这一过程中，23个高收入OECD国家弹性退休年龄的中位数将从男性62岁、女性60岁分别提升至男性65岁、女性65岁。在这一过程中，女性退休年龄将明显与男性趋同。预测到2035年，除瑞典外的所有高收入OECD国家，男女性弹性退休年龄将一致，大致稳定在65岁。

(二)设计提前退休和延迟退休的资格条件和激励机制

弹性退休机制最显著的表现形式，就是具备提前退休和延迟退休方案。几乎所有发达国家都不同程度地引入了这种方案。关于提前退休，主要是针对既有的提前退休方案，加入遏制和惩罚措施。延迟退休有助于提高老年劳动参与率和缓解公共养老金财务压力。针对延迟退休，各国订立了不同类型的激励措施。

1.确定提前和延迟退休的资格条件

弹性退休方案下，劳动者可以选择在一定范围内提前退休，或者延迟退休。为遏制提前退休，部分国家锁定了提前退休渠道，或加以更为严苛的资格限定。提前退休的资格一般有以下几种：

(1)具有足够的养老保险缴费记录者，可早于标准年龄退休。例如希腊的标准退休年龄是男性65岁，但如果具有4500天以上的缴费记录，则男性可在58岁退休，女性可在53岁退休；比利时规定养老金缴费满35年，可于60岁退休；德国规定缴费满35年，可于63岁退休；法国规定缴费年满42年，可申请在59岁退休。

(2)处于残障或失业状况。残疾人和老年失业者具备一定条件，如残疾证明和失业记录，以及一定时间的缴费期，可以提前退休。德国、爱尔兰即属于此列。

(3)从事艰苦职业或特殊职业。如矿业、渔业工人或军人，可以按一定条件提前退休。例如爱尔兰规定特殊行业劳动者可提前退休，西班牙规定从事高危工作（高劳动强度，具有毒害副作用等）的劳动者，可以提前退休。

达到标准退休年龄后，大多数国家允许劳动者延迟退休。对于延迟退休年数未加限制的国家有德国、奥地利、荷兰、英国；将延迟退休年龄上限设为70岁的国家有西班牙、葡萄牙、瑞典、美国、加拿大、澳大利亚、日本；此外，法国将延后退休年龄限制到65岁，爱尔兰将其限制到67岁，而丹麦原则上可以延迟到75岁退休。

2.确定弹性退休激励框架

弹性退休的根本目的，在于以更灵活而人性的方式激励劳动者延长工作时间。这既需惩罚提前退休者，更需奖励延迟退休者，方可达成制度目标。当然，若激励条件太过优厚，也可能造成较大的财政负担，容易引起公平性方面的疑问。

(1)设立合理的弹性退休激励机制

对于弹性退休的激励机制，主要表现为每提前退休一年（月），养老金给付就减少一定百分比，而每延迟退休一年（月），养老金给付则增加一定百分比。例如德国规定，每提前一年退休，养老金减发3.6%，而每延迟一年，养老金增发6%。；爱尔兰规定，每提前退休一年，养老金减少4.5%，每延迟一年，养老金增加3%，并且最低养老金也会随之增加；瑞典规定，65岁之前每提前一月退休，养老金减少0.5%，每延迟一个月，养老金增加0.7%；美国规定年满62岁可提前退休，养老金按照距离标准退休年龄的年数递减，而66~70岁退休者，每延迟一年，养老金增加8%；加拿大规定年龄在60~64岁的退休者，养老金每月减少0.5%，65~70岁之间延迟领取者，养老金每月增加0.5%；西班牙规定若缴费满40年仍继续工作者，每年养老金增加2%~3%，视具体缴费年数而定；英国规定若延迟领取养老金，则养老金将每年增加10.4%。

除此之外，还有其他类型的激励延迟退休的措施。例如荷兰规定老年雇员可享有所得税减免，年纪越老减免越多。比利时领取全额养老金的缴费年限为45年。因此，当劳动者达到退休资格、但缴费尚不足45年时，可以通过延长工作年限，将这45年的缴费期补全，并且延长工作的收入同样纳入养老金计算公式，从而会提高养老金给付。若缴费满44年，且年满62岁还继续工作，会享有额外工作津贴。若年满65岁还继续工作（即使缴费未满45年），也将有额外的工作津贴。英国规定超过法定退休年龄仍在工作的劳动者，不必缴纳任何养老金缴费，但其雇主仍需为其缴纳雇主部分的养老金缴费。

(2)设立激励机制的原则

激励框架是弹性退休制度得以有效运行的关键，确定激励框架尚需注意以下原则：

第一，对于某些工作，由于其自然属性而使从事这些工作的工人必然会延长工作时期，因此不应或不应完全进入到延长工作时期的激励框架中去。

第二，合理确定激励的年龄范围。研究表明，最重要的激励时段应该在60岁~70岁之间，向这个年龄段劳动者提供激励能更有效地使其延长工作时期。

第三，应注重激励框架的公平性。激励框架应该力争对不同的收入阶层提供相似的激励强度，低收入者延长工作时期应带来更高的养老收益。目前欧盟国家的激励框架里，低收入者从延长工作时期中获得的收益低于其他收入阶层，不符合公平性和充分性的原则。

(三)建立融合退休与工作的灵活制度安排

在传统上，退休与工作是非此即彼的。在弹性退休制度中，工作与退休可以相容并存。具体可以划分为两种机制。第一种是部分退休，劳动者可以领取一部分养老金，同时从事非全职工作。第二种是允许已经退休、或者说已经领取养老金的劳动者重新就业的机制。第二种机制不太好命名，这里暂时称其为“退休再就业机制”。

1.部分退休机制

部分退休机制，指满足条件的劳动者可以领取部分养老金，并在此过程中保持一定时间的工作。部分退休机制具有高度的灵活性和广泛的应用。建立部分退休机制通常出于两个目的：第一，增加老年劳动参与率，一定程度上可以激励老年人延后退休。第二，使提前退休者得以“补完”领取全额养老金的工作年数。实行部分退休机制较为典型的国家有瑞典、挪威、丹麦、比利时等。而德国、法国、希腊、瑞士、英国等国家的养老金制度中也设计了部分退休机制。部分退休机制一般具有以下特征，但具体国家的部分退休机制不一定完全满足下述条件：

(1)有效时间一般在提前退休年龄到标准退休年龄之间。但也有例外，例如挪威规定年满68岁的劳动者，若收入超过上限，则养老金将部分发放。意大利允许劳动者在达到标准退休年龄之后从事兼职工作。

(2)工作小时数需要按一定比例减少，同时设有工作时数的下限。例如瑞典规定工作小时数每周至少减少5小时，同时，减少后的工作小时数仍不得低于每周17小时。意大利规定若到达标准退休年龄且从事兼职工作，那么工作小时数需每周减少18小时。西班牙规定申请部分退休者，工作时间需减少25%~85%。

(3)有些国家会设定工作收入上限，引入收入调查。例如德国规定，65岁之前退休且月收入在400欧元以上的，养老金将按照三分之一、二分之一和三分之二三个档次发放。希腊、挪威、意大利也设有类似规则。

(4)养老金给付按全额养老金的一定比例发放，一般养老金发放额度加上工作收入，可以与全职工作收入持平。

部分退休以及随之而来的兼职工作的增加，也是近年来使欧盟国家老年就业率上升的主要因素。劳动力市场对老年劳动力的接纳程度，尤其是向老年人开放的兼职工作的发展程度，是制约部分退休制度发展的重要因素。

2.退休再就业机制

比起部分退休机制，退休再就业机制的普及程度低一些，各国的具体安排也更加零散一些。这里仅作一个基础介绍，真要了解其所以然，还需仔细考察具体案例。这类机制允许已经开始领取养老金的劳动者重新开始工作。而重新开始工作后，养老金发放有两种方式。其一，养老金停止发放，继续工作的年份纳入养老金计发公式，等退休后一并计发。其二，养老金不停止发放，但需要参加新的补充性质的养老保险计划。第一种方式的典型例子是丹麦。第二种方式的典型国家是加拿大。事实上，这种退休再就业机制有时类似于延迟退休，有时类似于部分退休。这种机制与其他弹性退休方式相配合，大大增加了退休决策的灵活性。

四、我国构建弹性退休机制的特殊性和政策建议

建立弹性退休机制渐成为国内专业界人士的共识。从大背景上看，西方国家改革退休制度是经济社会发展，尤其是人口老龄化挑战下的必然选择，而这对于中国也不例外。但是，西方国家的弹性退休制度改革，从直接目的上说，是为了解决劳动力供给短缺和养老保障财务压力这两大问题，其制度的理论研讨和具体实践，均紧密围绕这个双重目标。但这两点放在中国则可能有相反的、或者特殊的表现形式。我们的养老保障制度面临财务压力，表现方式更加复杂，同时我们的劳动力市场结构和供需状况与西方国家更有极大的差异，这是在借鉴西方国家退休制度改革时不可不慎重考虑的方面。

(一)我国构建弹性退休制度所面临的特殊背景

1.我国劳动力供给状况与西方国家的区别

西方国家引入弹性退休机制的一个重要目的，在于通过提高老年参与率缓解老龄化背景下劳动力短缺的状况。退休制度和劳动力市场状况互相影响，密不可分。我国的劳动力供给状况将成为制约我国退休制度改革的关键因素。劳动力市场状况有两层含义。其一，劳动力供给总量；其二，人力资源的构成状况。这两者决定了我国劳动力供给状况的趋势和特色。

从总量上看，随着老龄化进程的深入，独生子女一代的成长，我国年轻劳动力供给必然会有一个下降的过程，这一人口规律不可逆转。那么如果我们在此时仍然保持现有的退休年龄，劳动力供给总量必然下降。据估计，十二五期间我国15~59岁的劳动人口将出现显著下降，预计到2050年，我国15岁到59岁的劳动年龄人口将下降到7.1亿人，比2010年减少约2.3亿人。但劳动力供给与劳动市场均衡不同。劳动市场供需均衡与人力资源的构成状况和产业结构密切相关。人力资源构成状况又与劳动力教育状况密切关联。我国劳动力教育状况较之西方国家相差甚远，而产业结构也偏向于一二产业。教育程度低，意味着老年人力资源质量差，延迟退休能够榨取的有效生产能力是有限的，即使采用制度手段强制拉长工作时间，实际的退休年龄和退休决策也很难改变。而产业结构层次偏低则意味着新老劳动力的替代程度较高，延迟退休可能加剧青年的就业压力。所以，不同的劳动力市场背景将会影响我国退休制度改革实践的时点和方式。

2.我国养老保障制度尚不成熟

退休机制与养老保障体系建设息息相关。没有养老保障体系的有效支撑，弹性机制无从谈起。退休机制的激励框架在很大程度上需要依靠对养老金计发参数的调整来实现。因此养老金本身的吸引力，就决定了激励的效果。如果劳动者本身对养老金的充足度和可持续性缺乏足够的信任和信心，那么任何弹性激励都无从谈起。此外，我国养老保障制度城乡二元分立，多轨并行。弹性退休、或者弹性确定领取养老金的时间，在城镇职工、城镇居民、农村居民、流动人口几大板块之间如何划分和统筹，并维护广大弱势群体的权益，将是一大难题。

(二)来自国际经验的政策启示

改革退休制度，引入弹性机制，固然当因地制宜。然而，国际经验中显示出的共通点，无论中西欧亚，概莫能外。

1.引入弹性退休制度，需要尽早谋划

退休制度牵涉甚广，必须未雨绸缪，早作准备。弹性退休制度较之传统退休制度更加复杂。弹性退休也往往伴随着法定退休年龄的缓慢提升，这将直接触及广大人民群众的切身利益。此外，退休制度改革必然是一个长期而渐进的过程。从探索到实践，再到走入正轨，将面临一个长达数十年，跨越两代人以上的时间段。因此，引入弹性退休机制，需要尽早制定出明确而审慎的时间表。尤其是关于退休年龄改革，更需明确提出在未来若干年内（通常在15~20年内）退休年龄的调整范围。由此，让公众尽早产生明确预期，减少社会和政治阻力。

2.需要加强基础理论和应用技术的研究

退休制度设计具有长期性和稳定性，一旦进入实践，就很难临时改变。需要加强对退休制度、退休行为以及相关技术机制的研究与准备。制度改革需要理论先行，技术铺垫。在充分调研和理论推衍的基础上，做好顶层设计，才是向弹性退休制度平稳过渡的保证。从现阶段开始，需要充分调动和整合高校、民间智库等研究资源，重点攻关，研究我国弹性退休制度的约束条件、资格条件以及激励机制的设计方式等问题。

3.退休制度改革，需要注意新老制度的衔接

退休制度与养老保障制度紧密相连。新旧养老保障制度的财务机制、给付模式均有不同。因此在设计弹性退休制度时，也可照国际经验，以出生年或参保年为界点，实施不同的弹性退休规则。例如，老制度下的劳动者，以参加工作年数计算其退休资格；新制度下的劳动者，以参保缴费年数作为资格认定。

4.引入弹性机制，要注意确保制度公平

目前的退休制度存在诸多不公平的地方。例如，高强度、高危行业以及残疾劳动者等由于提前退休蒙受损失。而公务员、国企高管等具有行政级别和权限的劳动者，则应限制其延迟退休的年龄，以及控制相应激励政策。此外，除了城镇就业之外，退休制度改革同样需要涵盖农业劳动者。人数众多、小农经济层次的农村就业是发达国家所没有的。针对农村就业性质设计特殊的提前退休条件，针对新农保制度设立弹性退休激励机制，例如增发基础养老金等举措，也需纳入考虑范围。

5.需要普及退休制度知识，澄清误解

现阶段需要通过各种渠道，普及有关养老金制度和弹性退休的基本知识，化解公众误解，增进其对弹性退休制度的了解与认同。我国劳动者对养老保险制度所知甚少，甚至一些公众知识分子，对此也经常表现出基本概念的误读和误导。这无疑会给弹性退休制度的实施造成较大的公众误解和舆论压力。应从现阶段起，充分运用各种通讯媒介，如网站、微博、短信等多种渠道，调动具有公众知名度的各方人士，普及弹性退休机制的必要性和优势，提高认同，消除误解。

总而言之，老龄化是一个必然过程，以中国目前的退休时间而论，必须进行调整。否则，终将面临远比西方国家更为沉重的养老压力。弹性退休制度远较传统退休制度复杂，植根于中国，将是一次大考验。需要在明了西方弹性退休的因果理路后，切实从我国产业结构、社会分层、养老保障现状入手，设计足以吸引各类劳动者充分参与的弹性退休机制。

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