何立新：养老金多轨制加剧收入分配不公

中国目前主要有四大类型的公共养老保险制度覆盖各类人群：城镇企业职工基本养老保险（以下简称“职工保”）覆盖在城镇就业的企业职工、个体劳动者、灵活就业人员以及农民工；机关事业单位养老保险覆盖机关事业单位的就业人员；新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）覆盖农村居民；城镇居民社会养老保险制度（以下简称“城居保”）覆盖城镇非就业人员。

前两种养老保险历史最长，其雏形在建国初期就形成了，新农保2009年建立并开展试点，城居保2011年建立，并拟在十二五期间全面实施。可以说制度层面上中国已建立了一个覆盖全民的公共养老保险体系，16岁以上的公民，只要你想参加都能找到相应的制度参保。但目前的养老保险体系，各制度类型在养老金待遇和筹资方式等方面都不尽相同，由此也引起不同群体间养老金待遇差异较大，引发收入分配不公和社会不满。

首先，备受关注的企业和机关事业单位的养老保险制度设计有何不同呢?职工保需要参保者个人和企业主共同负担养老保险费，企业主按工资总额的20%为参保者缴费，进入社会统筹账户，作为基础养老金支付的资金来源；缴费满15年以上的参保者有资格获得统筹账户的养老金，缴费越长，养老金替代率越高，例如参保35年退休，则可领取相当于社会平均工资35%的基础养老金。个人按缴费工资的8%缴费，全部进入个人账户，退休时根据当时的社会平均寿命将个人账户中积累的金额进行“年金化”后逐月领取。

机关事业单位养老保险则全额由财政筹资，职工个人和用人单位无需缴纳保险费，退休后按本人退休前基本工资的一定比例（公务员为50%-90%，事业单位工作人员为70%-90%）领取养老金。2008年，国务院选择广东、山西、浙江、上海、重庆等五省市进行事业单位职工养老保险改革，具有经营性质的事业单位，参照企业职工养老保险，实行单位和个人缴费。然而各地制度差异大，在覆盖范围和对象、缴费基数、缴费比例、养老金计发方式等方面都不尽相同，改革一直停滞不前，至今未出台全国性的统一政策，也未推广至公务员。

从实际领取养老金的数据看，机关和事业单位退休人员的养老金明显高于企业退休人员。根据可得统计数据计算，1999-2008年间，机关和事业单位平均养老金是企业的1.45倍至1.83倍，养老金对工资的替代率是企业的1.5倍左右。从1990年代中期城镇基本养老金改革以来，二者差距就已形成。近10年来，企业、机关和事业单位养老金替代率总体上均呈下降趋势，相对机关和事业单位，企业养老金替代率虽然下降幅度略小，但各年的替代率均低于机关和事业单位。2008年机关和事业单位的替代率平均为65%-67%，而企业为47%。

造成这种差异的原因主要有两个方面，一是由于养老金计发办法不同造成的养老金替代率差异；二是机关事业单位人员的养老金按退休时本人工资的一定比例支付，而从历年的工资统计看，机关事业单位的平均工资均高于企业的平均工资。

这一差异的公平性和合理性遭到诸多质疑。首先，在筹资方面，企业参保者的养老金制度设计上都是由个人和企业主缴纳的保险费筹集，只有当出现收不抵支的状况时才有财政资金补助，而机关事业单位的养老金全部由财政资金支付，个人无需缴纳保险费。其次，目前中国的就业选择受到限制，机关事业单位的就业存在诸多障碍，在哪个部门就业并非劳动力市场公平竞争的结果，如果机关事业单位的养老金又高于企业，则进一步引发收入分配的不公。

城镇就业人员的养老保险双轨制不仅引起人们主观感受上的不公平感，也使中国社会保障没有发挥应有的收入再分配作用。合乎社会价值取向的社会保障应该更有利于穷人，具备收入转移向低收入人群倾斜的“正向调节”作用。而根据国家统计局的数据计算，城镇可支配收入水平越高的家庭从社会保障中得到的好处越大。其中，2002年到2010年间，最富裕家庭得到的纯转移收入是最贫困家庭的7.4-11.2倍，并且富裕家庭的收入改善速度要快于贫困家庭。

对于新农保和城居保来说，二者均为自愿型制度，养老保险基金由个人缴费、集体补助、地方政府补贴构成。个人缴费和政府补贴均进入个人账户，根据地方经济发展水平确定多档缴费水平，城市的缴费档次高于农村。农村一般为每年100、200至500元五个档次，城市一般为每年100、200至1000元10个档次。地方政府对参保人员缴费补贴的最低标准为每人每年30元。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，缴费年满15年的参保人在年满60岁时，每月可领取55元基础养老金，中西部地区的基础养老金全部由中央财政负担，东部地区的中央财政补贴50%。个人账户的目标替代率为缴费期收入的10%。

与职工保相比，新农保和城居保的基础养老金不与社会平均收入挂钩，而是一个定额，全部由财政负担，但保障水平较低，目前新农保和城居保基础养老金多数地方按每月55元发放，一年660元，尚不及目前国家1196元的扶贫标准线，即使加上个人账户养老金，每月也不过200元左右。而2010年城镇居民人均消费性支出为每月1123元，农村居民为每月365元，目前的养老保险待遇太低，虽然农村和城镇居民也纳入了公共养老保险体系，但实际保障水平有限，可能难以激励城乡居民参保。

当然，由于新农保和城居保没有雇主为其缴纳保险费，基础养老金全部依靠财政资金投入，养老金水平要与有工作的人员完全拉平也是不理性和不现实的。从世界各国的实践看，就业人员与非就业人员间，就业人员中不同职业间的养老待遇存在差异也是很普遍的现象，问题的关键不在于不同群体间养老待遇的绝对差异，而在于这种差异是否产生于公平合理的制度机制之上。

中国目前由四大公共养老保险制度构成的养老保险体系，制度间各自分离，没有一个统一的基础制度平台。这种多轨制运行引发的收入分配不公及社会不满，将可能影响到养老保险制度进一步的理性改革。

为此，笔者建议中国养老保险制度改革的方向为：首先，建立最低养老金制度，在平等的基础上为所有社会成员提供最低收入保障，预防和减少老年贫困，实现公共养老保险制度的收入分配功能；其次，为所有不同类型的就业人员提供缴费型养老金制度，坚持保险精算平衡原则，实现公共养老制度的保险功能。同时，发展自愿性企业年金和个人养老金保险。

具体来说，作为第一支柱的最低养老金制度采用非缴费型制度，覆盖城乡所有公民，资金通过一般财政或者专项税收筹集，还可从国有资产收入以及2000年建立的全国社会保障基金中筹资。主要定位于消除老年贫困，缩小城乡差距，保障水平根据居民消费水平等因素决定。

作为第二支柱的缴费型养老金制度，分强制性缴费和自愿性缴费两种，前者由雇主和个人共同缴纳，计入名义个人账户；后者为自愿性缴费，设计多个缴费档次，供参保人自由选择，计入实际个人账户。

这种设计的好处在于，缴费不分就业单位性质，无论企业还是机关事业单位就业人员，都需缴纳强制性部分的保险费。而自愿性缴费不仅可以满足不同收入的就业人员需要，也可将城乡居民中有参保意愿和能力的人吸纳进来。同时，由于缴费型养老金制度坚持保险精算平衡原则，养老金根据个人账户的积累金额决定，即使养老待遇有差距也是合理的。

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