盛和泰：新型城镇化建设亟需完善保险保障机制

当前，我国正处于加速城镇化的历史进程中，城镇化是工业化的必然结果、现代化的必由之路，是扩大内需的战略重点、调整经济结构的重要抓手，也是解决农业农村农民问题、促进城乡统筹发展的重要途径。

党的十八大明确提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，国家城镇化发展规划正在制定之中。中国特色新型城镇化建立在工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，“四化”同步发展的基础之上，同时也是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的。这决定了我国的城镇化进程必将是一项复杂的系统性工程，没有现成的经验和模式可以照搬和借鉴。因此，在加快推进城镇化的进程中，不仅需要政府的行政手段，还需要不断通过体制机制的创新，整合多方力量协同推进，深入研究借助保险等可资利用的金融工具，从不同的角度为推进新型城镇化进程提供理论指导和实践支持。

城镇化与保险发展之间存在良性互动的高度正相关关系。保险作为市场化的风险转移机制和社会互助机制，在完善助推新型城镇化建设方面具有明显的优势，可以发挥独特作用。从保险功能看，随着社会生产力的发展，现代保险具备经济补偿、资金融通和社会管理功能，并因此逐渐渗透到社会生活的方方面面。国际经验表明，城镇化进程与保险业发展繁荣相伴成长，高度正相关，城镇化水平越高的经济体，保险市场发展往往越成熟。有研究表明，我国城镇化率每提升1个百分点，保险密度会上升 5个百分点。

深入探讨保险保障机制在完善助推新型城镇化建设中的作用，具有重要意义。从理论层面看，作为城镇化大课题的重要组成部分，研究保险保障机制完善助推新型城镇化建设，可进一步深化对保险功能和机制的再认识，丰富和完善中国特色新型城镇化的理论体系。从实践层面看，有助于把握保险保障机制服务与城镇化建设的契合点，充分发挥保险保障机制在统筹城乡发展、缩小城乡差距、提高保障水平、辅助社会管理等方面的独特作用，促进社会公平正义，挖掘改革创新的制度红利，服务中国特色新型城镇化的健康有序推进。

保险保障机制建设的滞后影响新型城镇化进程

中国特色新型城镇化道路强调以人为本、城乡统筹、经济社会全面发展，涉及发展方式转型、社会形态变迁、城乡和区域统筹等一系列重大问题。由于保险保障机制建设的滞后，影响了城镇化进程中城镇综合承载能力和公共服务运行效能的提升，加剧了城乡二元制度鸿沟。这些问题和矛盾如得不到很好的解决，将影响到城镇化等一系列重大战略决策的顺利推进。

城镇化进程中逐步瓦解的农村传统保障模式，亟需保险保障机制予以替代补位

随着城镇化进程的加快，我国农村传统的以血缘为纽带、以土地为依托的自给自足式保障模式出现了明显的功能弱化和虚化趋势。一方面，在农村家庭小型化、转移就业人口分散化趋势下，传统的以家庭或宗族为纽带的保障功能已明显弱化。另一方面，随着城镇化推进，土地作为重要的生产资料所承载的就业、健康、养老等保障功能逐步丧失。从保险本质看，保险是基于概率论和大数法则等理论，实现经济保障功能的市场化机制，可使个人面临的不确定性风险转变为确定性的财务安排；保险分散风险的方式是协力，即用多数投保人缴纳的保险费建立的保险基金对少数遭受损失的被保险人提供补偿或给付，从而具有“一人为众，众为一人”的互助共济特性。保险理论和国际经验表明，在农村传统保障模式逐步瓦解的情况下，现代保险保障机制可以起到理想的替代和补位作用。但从现实情况看，我国农村地区商业保险渗透率和保险密度仍然偏低，保险保障机制的功能作用未能得到充分的发挥。

属地化、碎片化的保险保障体系制约着城镇化进程中农民的市民化

我国的社保体系存在城乡分割、群体分立、分散管理、区域独立的制度特征。这种管理属地化、制度碎片化的社保体系与城镇化初期农村转移人口正规就业率低、职业流动性强、就业方式灵活的特点不相适应，导致农民工群体参保率低、社保关系转接困难，成为阻碍农民工在城镇安居乐业的重要因素。根据国家统计局报告，2012年全国农民工的总量为2.62亿人，同期参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的农民工比例分别只占 14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，大大低于同期城镇职工的参保率。大量农村转移人口虽然实现了从农村到城镇的地域转移、职业转换，但没有在社保、医疗等基本公共服务方面享受到与城镇居民平等的对待，难以彻底实现从农民到市民的身份转变。这一问题如果不尽快解决，身处城镇化夹心层的 2亿多农村转移人口将可能形成城市内部新的二元结构矛盾，或将成为影响社会稳定的隐患。

保险保障体系城乡二元分割体制下，被征地农民群体保障缺失

城镇化必然导致部分农民丧失土地依托。拉美国家过度城镇化的教训警醒我们，在城镇化进程中如果不能有效吸纳失地农民就业，又不能向其提供妥善保障，极易形成城市周边的贫民窟，成为引发严重社会问题的根源。这一问题在人多地少的中国尤其突出，我国目前被征地农民的总量约4000万~5000万人，且以年均300万人的速度继续增加。由于征地补偿制度不完善，缺乏对被征地农民长期生计的制度性保障与妥善安排，被征地农民在接受一次性支付的征地补偿款后，由于普遍缺乏相应的理财能力，或过度消费，或盲目投资，或创业失败，征地补偿款很快就被消耗殆尽。在没有土地可以依托，更无新的经济来源的情况下，被征地农民的长远生计存在极大隐忧。根据国家信访局统计，群体性上访事件 60%与土地有关，其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，且这类信访、纠纷问题具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性，解决的难度较大。

城乡分治的养老保障体制制约着城镇化进程的顺利推进

养老保险作为分散居民养老风险、实现收入再分配的重要机制，对加快推进城镇化发展，提升城镇化发展品质，优化城镇化发展结构，进一步增强新型城镇化的发展动力具有重要作用。在社会养老保障体系基本实现制度层面全覆盖的背景下，管理体制的封闭滞后成为制约新型城镇化进程的一个重要因素。在时间上，新型城镇化进程与人口老龄化进程高度重叠，城镇化进程未来面临较大的养老压力。据测算，2011年末城镇养老保险个人账户空账规模达2.25万亿元；参照城镇标准，农民工社保缺口还有 1万亿元，城镇化发展背负的养老保障包袱越来越重。在空间上，城乡分治的养老保障体制使城乡养老保障待遇悬殊，农村养老保障体系相对不完善。截至2013年1季度，参加城镇基本养老保险的企业参保退休人员月人均基本养老金近 1900元，而在农村地区，参加新型农村养老保险的农村老人月人均养老金仅为78.6元，二者相差 24倍。如果不尽快理顺养老保险管理体系，多渠道增加积累，将影响到新型城镇化顺利推进。

公众权益保险保障机制缺失难以适应农民市民化进程中法律关系的重构

塞缪尔?亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中论断，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。新型城镇化不仅仅是人口居住地和身份的转换，更是劳动分工、经济组织、社会互动、生活方式的巨大变迁，这必然会引发各方利益关系的混杂、分化、矛盾和冲突。进入城市生活、就业的新市民在脱离了以前的农村生活环境之后，由于多种原因，容易产生新的矛盾纠纷，这些矛盾纠纷难以通过农村传统的“熟人社会”或权威式关系协调机制予以调解，给社会管理和社区稳定带来巨大压力和挑战。在医疗纠纷、劳动争议、环境保护、征地拆迁补偿、食品药品安全等领域与群众利益密切相关的事件快速增多的形势下，社会矛盾纠纷的化解途径、方法和手段仍然比较传统和单一，存在着责任过度集中于政府、公民权益保险保障机制缺失等突出问题，不能适应协助“新市民”在市民化过程中同步进行法律关系重构和角色再造的需要，也与国际上主要通过民事法律框架下以契约化的市场机制来解决问题的模式大相径庭。

完善保险保障机制助推新型城镇化建设

新型城镇化作为我国现代化建设的一项系统性工程，需要积极引导和发挥全社会力量协同推进。根据自组织理论，通过引入社会化、市场化力量的参与，可优化城镇化系统内在运行效率，强化政府推进城镇化发展的正反馈机制，促进城镇化的自我发展和强化。根据新公共管理理论，以市场机制代替行政手段进行公共资源配置并做出相应的制度安排，可打破公共服务供给的垄断格局，显著提高公共管理效率和公共服务品质。根据制度变迁理论，城镇化作为对人口、土地、劳动和资本等经济要素进行再整合的制度性转换过程，使保险这一合约制度在提高弱势群体保障水平上的重要性凸显，赋予了保险很强的准公共品特性，其独特的以个体性的风险分散和群体性的风险共担模式，可为城镇化进程提供有效保障。这些理论为保险保障机制参与解决城镇化面临的问题、服务助推城镇化提供了很好的支持。同时，中国人保近年来的实践也表明，保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在提升城镇化综合承载能力、统筹城乡一体化发展、优化农村金融环境、提高社会保障水平、辅助社会管理等方面具有独特的优势，在服务城镇化健康发展中可发挥积极的作用。

完善保险保障机制提升城镇化综合承载能力，助力城乡基本公共服务的一体化

城乡统筹论强调要把城市和农村纳入统一的社会经济发展大系统，推进城乡生产要素合理配置，在城乡协调发展中逐步消除二元结构。我国城镇化进程不仅需要住房及相关基础设施等硬件的支撑，也亟需医疗、养老等公共服务软件的保障。保险机制可满足我国城镇化进程中多层次、多样化的社会保障需求，解决和消除城市与农村之间公共服务制度不衔接问题，促进基本公共服务的均等化，构建社会化、市场化的保障模式。这既能够显著提升城镇化的综合承载能力，又可防止在城镇化进程中传统的地域分割的城乡矛盾转化为城镇不同身份群体间的矛盾。比如，在中国人保探索的保险服务新医改体系建设的“湛江模式”中，提高了医保统筹层次，破除了城乡居民的身份界限，打破了城乡医疗保障的二元分割，既解决了过去城乡医疗保障标准不统一的问题，又解决了新农合运行成本高的问题，使城乡居民享受到了同等的基本医疗公共服务。又如，在大病保险的“太仓经验”中，打破了基本医保制度城乡分割和不同群体存在差异的局面，实施无差别的大病保障政策，实现了城乡居民间的互助共济，促进了城乡医疗保障的一体化。中国人保“太仓经验”为国家六部委出台《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》提供了重要的理论与实证支持，成为了顶层设计的重要决策依据。

完善保险保障机制实现财政投入放大效应，提升覆盖面和惠及水平

依据“大量随机现象由于偶然性相互抵消可以呈现出必然的数量规律，单一风险的不确定性和大量风险集合的总体可测性”的大数法则，保险机制可使投保人获得数百倍、数千倍于保费支出的保障额度，乘数性放大风险保障效应。随着城镇化的推进，对农业现代化予以支持的财政转移支付力度必将加大，但在财政资金的支农方式和途径上，如充分利用保险保障机制，以保费补贴的方式对农业进行投入，可强化财政投入对农业生产的正反馈机制，以少量的财政投入撬动巨大的社会资源，实现财政投入的放大效应，提高财政投入的惠及范围，使财政资源的配置效能得到极大提升。例如，2011年中央财政补贴农业保险只有94.06亿元，撬动了包括中央财政补贴在内的173.8亿元资金参与到农业风险管理机制中，承担的风险保障金额高达6523亿元，实现中央财政投入近70倍的放大效应。又如，中国人保在浙江、福建等19个省区市开展政策性农房保险，各级财政的保费补贴投入只有3亿多元，就换来了对6100万农户的保障，总的风险责任金额高达5320亿元，政府借助和运用保险这一机制极大地提升了惠民财政投入的惠及范围和保障水平。还如，新疆和田地区2010年起与中国人保合作，由政府以结余的城乡医疗救助资金统一为低保人员构建补充医疗保险保障，医疗救助资金下降了 68%而救助范围实现了翻番，惠民财政投入借助保险这一独特的金融工具，实现了四两拨千斤的功效。

完善保险保障机制实现信用增级，改善信用环境，促进金融资源的城乡均衡配置

在信贷风险管理上，强调必须要有有效的抵押物。然而，由于不确定性的普遍存在，不仅抵押标的物由于火灾、洪水等自然灾害威胁而存在易于灭失的风险，而且贷款人也很可能由于疾病和意外而丧失生产及履责能力，这些风险将直接传导并转化为信贷风险。在广大农村，由于抵押物不足，现有的农房、土地不能成为有效抵押物，现实中往往还存在“抵押标的后置”现象，即农民以未来的收成作为抵押进行贷款，在这种情况下，由于自然灾害和市场波动的影响，信贷风险更大、更难以把控，容易导致农民不敢贷、银行不愿贷的局面。保险可通过构建有效的损失补偿机制，增强借款人的抗风险能力，降低信贷违约概率，提升借款人信用等级，有效转移和分散金融机构的信贷风险，解决农业现代化进程中金融资源不足的难题，促进金融资源向县域和小城镇流入。通过保险保障机制将信贷抵押标的纳入到保障范围，构建完善的贷款人健康及意外伤害保障，一旦抵押物出现灭失或责任主体出现意外，金融机构可从足额的赔偿资金中获得保障，从源头上避免违约风险的形成。比如，中国人保在湖南常德推行农业保险承保理赔两到户的“常德模式”，解决了在分散性的农业运作模式下开办农业保险的国际性难题。由于获得了全面的风险保障，在常德市鼎城区谢家铺镇，信用社支农信贷资金由2007年的98万上升至 2011年的 695万，增长了610%，贷款回收率由 2007年的46%上升至 2011年的 100%。又如，中国人保与陕西省政府开展的设施蔬菜金融服务项目，通过财政资金对参保农户给予保费补贴，保险公司对设施蔬菜提供保险服务，银行对参保并符合银行贷款条件的农户优先予以信贷支持，被誉为“银保富”工程。

完善保险保障机制创新公共服务提供和管理方式，提升城镇化进程中公共服务的运行效率和服务水平

城镇化必然催生大量的公共服务需求，据有关测算，一个农民工的市民化，仅基本公共服务一块就需要十万元。对于农民市民化所形成的公共服务需求，既要得到很好的满足，又需防止形成新一轮机构和人员的膨胀。这就需要按照政府引导、社会参与的原则，发挥各类社会组织的力量。一方面，引入商业保险参与社会管理，借助其在产品精算、理赔服务和机构网络等方面的优势，既可弥补政府在编制、资金、管理和专业技术服务等方面的不足，显著降低运行成本，提升服务效率和水平，还能实现政府的管、办分离，建立阳光运行机制，提高财政投入的成本/产出效能。另一方面，通过商业保险经办公共服务，既可精简政府机构和人员，又可让社保部门从大量的具体事务中解脱出来，集中精力履行决策、管理和监督职能，切实提升民生财政投入的配置效能。比如，在“湛江模式”中，根据湛江市政府测算，如果由政府完全承担城乡医疗保障体系建设，按10000:1的比例配置人员，社保部门至少需要增加700多人来从事这项工作。引入商业保险后，湛江市社保部门仅安排相关人员从事管理和监督工作，仅人力成本每年就减少 1500多万元。据湛江社保部门分析，实行新的阳光运行机制后，医疗保障资金每年减少不当支出约2亿元。

完善保险保障机制增强被征地农民、农民工等群体的保障水平，构建社会和谐的长效机制

在征地补偿和农民安置过程中，运用保险机制建立被征地农民的养老、医疗等保险计划，可以从制度层面建立保障被征地农民利益的长效机制。一是弥补社保体系空挡，实现城乡保障体系的有效衔接。党的十七届三中全会提出要“做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。”其中，最为基本的是解决被征地农民的保障问题。在被征地农民难以纳入城镇社保体系的情况下，可以引入保险机制实现对社保制度的替代和补位。依托保险机构建立被征地农民专属的养老、医疗、意外伤害等保险计划，解决被征地农民的后顾之忧。二是化一次性给付为长期保险保障，提高被征地农民的保障水平，提升土地补偿资金的长期保障效能。运用保险机制为被征地农民设立个人养老账户，由政府土地转让收入、开发商土地开发收入、农民征迁补偿收入按适当的比例共同构建被征地农民的养老保险个人账户基金。三是建立便于转移的农民工保险体系，缓解农民工等灵活就业群体流动性强与社保体系属地化分割管理的矛盾。在社保属地化分割管理尚未出现制度调整的情况下，依托业务高度整合的保险机构及形式多样的保险产品，为农民工群体提供全国性的理赔和保障服务，满足农民工就业灵活的特点，可缓解农民工社保跨区转移接续困难问题。

完善保险保障机制构建市场化的公众权益保障和矛盾调处新模式，服务农民市民化中的社会管理

保险起源于对“物”的保障，即对财富的保障；之后演进到对“人”的保障，即对人的健康和生命的保障；随着保险功能的深化，保险已延伸到了对“权利”的保障上，即保险已经参与到了社会利益关系的协调、权利和责任的配置之中，这个保障属性突出体现在责任保险上。责任保险已经成为现代市场经济条件下运用市场机制理顺社会利益关系、维护公众安全、保障公众合法权益的重要手段，是全球通行的做法。在许多国家，从事特定活动而可能承担损害赔偿责任的主体必须依据法律规定购买相应的责任保险。这一方面实现了“责任”的归位，另一方面也实现了风险的让渡和市场化。目前，责任保险在西方发达国家财产险中所占的比重一般高达 30%~45%。以保险机制构建公众权益保障和社会矛盾调处新模式，可实现政府职能与市场化机制相结合，有效弥补社会管理中的功能缺失。在城市“新市民”缺乏农村传统“熟人社会”及宗族调解机制的情况下，应加快建立国际通行的民事法律框架下以契约化的市场机制调处矛盾纠纷的新模式，实现法律关系的再造，形成城市新市民的权益保障新机制，在化解城镇化进程中的风险因素聚集上发挥积极作用。

完善保险保障机制的政策建议

城镇化的过程，既是拉动内需、促进经济发展转型的过程，也是拓展保险发展空间、促进行业发展转型的过程。为更好地完善保险机制服务城镇化建设，结合上文所述，提出以下政策建议。

将保险机制作为制度性安排纳入城镇化建设总体规划，从顶层设计上推动保险功能作用的发挥

当前，全国城镇化工作会议正在筹备之中，城镇化总体规划以及相关支持配套政策也正在研究制定。为充分发挥保险机制这一金融工具在城镇化建设中的积极作用，应加强协调沟通，将保险机制作为一项制度性安排纳入城镇化建设总体规划，完善城镇化建设的顶层设计，并推动与地方政府和有关部委城镇化建设配套制度的衔接，为保险功能作用的充分发挥创造良好的政策环境。

对城镇化建设中与公共安全、群众利益密切相关的保险险种，以立法的形式强制推行

责任保险作为现代市场经济条件下运用市场机制理顺社会关系、维护公共安全的重要手段，对于充分保障城镇化进程中公众的合法权益、有效调解城镇化进程中各类矛盾纠纷发挥着积极作用。从国际惯例看，政府的支持和强制推行是责任保险发展的重要条件。因此，应积极推动煤矿安全生产、环境污染、食品安全等领域强制责任保险的立法工作，积极争取财税支持政策，解决城镇化过程中社会管理难题。

在城镇化建设配套资金中，对保险保障做出相应安排

针对征地拆迁、环境保护、安全生产、社会治理等环节，在配套资金特别是政策性资金中拿出相应部分，用作保险安排，降低城镇化进程中多样性的风险。比如，对被征地农民，可从政府土地转让收入、开发商土地开发收入和农民征迁补偿收入中各拿出一部分，按适当的比例共同构建个人账户基金，为被征地农民购买养老保险；在环境保护上，可从政府财政收入、企业缴纳的环境费税中拿出一部分，购买环境责任保险；在安全生产上，可从企业交纳的煤矿安全生产责任保证金中拿出一部分，购买安全生产责任保险等。

以科学开放的思维和理念创新公共服务的运行机制和提供模式

借鉴全民医保的“湛江模式”和大病保险的“太仓经验”，发挥商业保险机构参与医保体系建设的优势，有序推进城镇职工、城镇居民和新农合基本医疗保险的制度整合，在此基础上建立城乡统筹的一体化社会医疗保障体系。鼓励保险机构发挥其专业化的风险控制和资金管理优势，在开展新医改经办服务的同时参与新医改基金管理，形成“征、管、监”分离、相互监督制约的运作机制，在维护基金安全的同时提升基金运用效率。支持保险机构在基本保障基础上拓展补充医疗保险、补充养老保险业务，以其市场针对性和灵活性，满足我国经济社会不平衡发展情况下多层次、多样化的社会保障需求，对较低水平基本医疗、养老保障形成有效补充。

优化产品创新的政策环境

一方面，支持保险投资创新，理顺保险资金投资城镇化重点项目的审批制度，简化审批流程，适当放宽保险资金投资基础设施项目的限制性条件，降低保险投资基础设施项目自筹资金的占比，发挥保险投资的杠杆效应，吸引更多社会资金服务城镇化建设。另一方面，支持保险产品创新，降低“三农”保险、环境污染责任保险、高危行业安全生产责任保险等业务的最低资本要求，提升保险企业的承保能力；推动个人和团体养老保险投保人税收递延的优惠政策，调动企业和个人通过保险机制参与社保的积极性；将保单纳入小额贷款的担保物范围，更好地支持农业现代化和农村城镇化建设。

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