对中国社会保障改革的反思

迄今为止，中国除公职人员退休制度等个别项目仍延续着原有制度外，其他各项制度都处于与过程中。

例如，职工退休制度被职工基本制度所替代，劳保医疗、公费医疗被基本医疗保险制度所替代，劳动保险中的职业伤害被社会化的工伤保险所替代，社会救济被最低生活保障制度及专项救助政策所替代，官办福利走向社会化，民间资本开始进入福利领域，残疾人就业由依靠福利走向全社会按比例安置就业，失业保险成为改革开放后新的制度安排。即使是军人保障，也正式建立了军人保险制度。

由此可见，中国社会保障制度的变革是波及面广泛的全面变革，原有的以国家负责、单位或集体包办、板块结构、封闭运行为基本特征的制度已经全面转化为主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社保体系，实现了从选择性保障到普惠全民、从雪中送炭到调节社会财富分配格局的重大转变，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。

特别是近几年来，由于中央的高度重视，社保体系建设的速度、公共投入的力度、惠及民生的广度均前所未有，全民医保体系初步建成，基本养老保险实现了制度全覆盖，社会救助全面发展，保障性住房建设大规模推进，各项福利事业均有了相应的发展。中国社会保障改革堪称世界社会保障发展史上的奇迹。

然而，在充分肯定已经取得巨大成就的同时，还必须看到，中国社会保障改革并非只有成功与成就，它也因历史的局限性而存在着不足与失误，而客观地反思这些不足与失误，应当成为理性地通过深化改革全面优化现行制度安排并实现可持续发展的基本出发点。

例如，在养老保险中，职工基本养老保险仍然处于地区分割统筹状态，各地区费率负担畸轻畸重，基金余缺两极分化；在医疗保险中，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型合作医疗三轨并存；在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大；即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利设施来保障生活，在农村则是五保制度来规范；等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社保制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣，也为未来制度整合埋下了隐患。

例如，传统制度下的历史责任与新制度下的现实责任一直处于模糊状态，它必然影响到历史责任的合理分担，并对新制度及其运行效果造成严重影响，目前难以推进职工基本养老保险全国统筹、各地社会保险费率高低不一等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。

再如在新制度的实践中，政府责任与企业、社会、个人的责任边界也是模糊不清的，即主体各方所负责任的大小并不明确，甚至具有一定的随意性。即使是政府责任，在中央政府与地方政府之间亦是责任模糊，虽然中央财政对社会保障的投入在大幅度增长，但并非法定的固定机制，地方财政的责任更缺乏规范。社会保障责任划分的模糊化，直接损害了新型社会保障制度的有计划性和可预见性，也给发展和竞争中的主体各方带来权利和义务的不确定性，并增加了劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性，进而会损害市场经济的正常秩序，弱化国家参与国际竞争的能力。

因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位，客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。

尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的分割痕迹，但迄今仍未真正得到彻底根治，传统体制的惯性依然强大。

例如，同样属于医疗保险事务，城镇人口由人力资源和社会保障部门主管，农村人口由卫生部门主管，两个部门分割管理的后果就是两套经办机构、两套信息系统、两种资源配置方式；即使同一种社会保障业务由一个部门统一管理，也会设置城乡有别的内设机构，如人力资源和社会保障部的养老保险司专司城镇人口养老保险管理之职责，农村社会保险司专司农村居民养老保险管理之职责；住房和城乡建设部虽然名义上包含了城乡两字，内设机构中也有一个村镇建设司，但基本上是城镇住房建设部门，农村居民的住房保障问题通常处于被忽略状态。

在领域，民政部门虽然是主管部门，但残疾人福利事务实际上是残联组织在主导，等等。社会保障管理体制的分割，进一步强化了社保制度的分割分治，并必然带来公共资源配置的分割，既损害公平又损害效率。因此，这种体制性障碍实质上是改革还不彻底、制度还不成熟的具体表现。

在养老保险制度改革中，企业职工早已建立了统账结合的社会养老保险制度，而机关事业单位工作人员还停留在原有的退休制度中，这种不同步导致了两大群体在金权益上的差距持续扩大。

同时，无论是企业职工还是机关事业单位工作人员，都未真正贯彻“老人老办法、新人新办法”改革原则，企业中的“老人”被简单地纳入了统账结合的新制度，而机关事业单位中的“新人”却继续停留在待遇优厚的旧制度，结果造成企业退休人员普遍觉得权益受损，而机关事业单位工作人员却明显获得较企业员工更为优厚的养老金待遇，由此滋生了企业与机关事业单位退休人员的尖锐矛盾，同时也直接影响到年轻人到机关事业单位就业的择业偏好。

因此，不同步的改革直接放大了不同群体的福利权益差距，而不分新人、老人的做法，既是对同一代人追求公平权益的损害，亦使深化改革难度显著增大。

由于中国的社会保障制度改革采取的是局部地区、局部领域、个别项目试点先行的渐进方式，从一开始就缺乏对整个社会保障体系的目标设定与发展战略思路，更缺乏应有的整体设计与统筹安排，结果便是现行制度均存在着不同程度的缺陷。例如，整个制度体系表现出经济保障项目与服务保障项目失衡；在社会保险项目中，地区分割与城乡分割严重，责任分担严重失衡；最低生活保障制度同样存在着只考虑收入状况而不考虑资产状况以及非专业化实施的缺陷；老年人福利、残疾人福利事业城乡分割，有的甚至是将救助、福利与保险相混淆；灾害救助只体现出政府责任而且主要集中在中央政府；住房福利将住房救助与公共房屋供应混在一体；等等。

上述不足、缺陷与问题的存在，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的，也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的，它既造成了社保制度统一性与公平性的先天不足，导致了效率低下与资源浪费，也阻碍了城乡统筹发展并延缓了城市化进程，还衍生出了新的社会问题或矛盾，其负面影响已开始向社会、经济乃至政治领域延伸。如果不能尽快全面优化现行制度安排，随着投入规模的持续扩张与路径依赖的惯性强化，整个社保体系就可能陷入不良的状态。

因此，中国社会保障改革在新时期的重大使命，就是尽快淡化地方五花八门的创新，强化中央层面的顶层设计，将全面优化制度安排摆到持续发展社会保障事业的优先位置，并采取有力措施加以推进。

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