中国养老金改革“顶层设计”方案将进入初定阶段

酝酿多时的中国金的“顶层设计”方案即将进入初定阶段。

省人社部官员证实，目前，对破除养老金双轨制、基金投资运营等内容，改革路径已渐趋明晰。但对如何看待中国基本养老保险的根本结构——个人账户、统筹账户并存的双账户结构，乃至如何看待目前个人账户的空账问题，如何填补，学界乃至决策部门内部，仍争论不休。

此轮参与改革方案讨论的部委，包括人社部和财政部。

4月，有财政部司官员在湖北咸宁召开的一次养老金研究会上建议，在目前个人账户空账运行的现实下，保持、个人缴费费率不变，可将个人账户记账额从当前的8％提高到12％－16％，统筹账户记账额从当前的20％相应缩减，以激励参保人“多缴多得”。

与学界提交的“名义账户”方案相似的是，上述方案强化个人账户规模，由于个人账户体现完全的个人权益，不参与再分配，这意味着养老保险从当前的更重视再分配，向更重视个人权益转变，并直指制度核心问题：养老保险究竟应当更重视公平，还是更重视效率。

但无论是财政部的建议，还是学者提出的名义账户方案，均回避了当前个人账户巨额空账的偿还问题。

在改革方案设计的另一关键部门——人社部的相关人士看来，改革应在不动摇当前个人、统筹账户结构的前提下进行，对做实个人账户，人社部同样没有紧迫性，认为只要能逐步提高基金积累额，保证当期发放，空账问题就并非真实存在的危机，远期危机则可以寄希望于未来划转国有股等方式解决。

但在不少学者看来，个人账户空账带来了巨额隐性债务问题。当前的改革就须制定偿债对策，越加拖延，越可能造成巨大危机。在中国政法大学法和学研究中心教授胡继晔提交的方案中，个人账户应当逐步开始做实，并保证与统筹账户的分离，不再借支，统筹账户部分降低费率并由费改税，形成彻底的现收现付制。这一方案，沿袭了中国养老保险双账户的设计结构。

目前，个人账户长期空账运行，以及记账利率过低等问题，致使养老保险的部分积累功能的设计初衷无从实现，已成为事实上的现收现付制。

无论学者还是官员，皆有的共识是，随着人口老龄化不断加剧，赡养比将持续下降，现收现付制总有不可持续的一天。对改革路径争议的根本在于，对个人账户要不要保留、要不要立即开始做实的讨论，最终体现的是对巨额隐性债务的不同态度，是继续推向未来，还是现在就开始解决。

空账之忧

中国实行的是社会统筹与个人账户“双账户”的养老保险结构。对比世界各国，这一结构可称为独创。目前各国的养老金模式，可分为完全由工作者缴费供养退休者，自身不做积累的现收现付制，以及由个人工作时缴费，支持自身退休后收入的完全积累制。而中国统账结合的设计，创立了独特的部分积累制。在设计者看来，这一安排结合了积累制和现收现付制各自优点。

建立个人账户，主要的考虑是通过自身的滚动累积，减轻财政负担，提高制度可持续性。但就在城镇职工养老保险制度推行第二年的1998年，国企改革加速，此后全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金，加之亚洲金融危机爆发，作为缴费主体的企业生存艰难，刚刚建立起来的养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方普遍开始挪用养老金个人账户资金当期发放。

学界批评，中国养老保险制度设计之初，没有在财政预算中对政府责任作出安排，加之制度设计为挪用个人账户资金留下通道，最终使空账成为隐患，至今未能解决。

但在改革亲历者看来，挪用个人账户资金并未被当时的制度所禁止，确保养老金当期发放乃制度运行首要责任，而部分积累制的设计，并不需要个人账户确为一一对应的实账，只要记账额精确，参保人最终支取养老金时，制度可以给付，即可无虞。

正因为个人账户资金普遍被挪用为空账，有观点认为，中国养老保险仍为实质上的现收现付制，部分积累未能实现，随着人口老龄化，远期抗风险能力堪忧。2000年，在世界银行专家的建议下，中国决定逐步做实个人账户。此后，“做实个人账户”的大方向，在中央文件中被反复提及。

但现实却在另一条轨道上与政策并行。2001年，中央决定在辽宁展开做实个人账户试点，此后13年间，进展殊为有限。其中最大的问题，在于做实账户的资金从何而来。按照安排，做实账户资金由中央和地方财政共同承担，其中地方财政承担主要责任。

据知情人士透露，财政部对做实个人账户一直存在疑虑，一方面，填补个人账户需要财政出钱；另一方面，一旦个人账户资金不再被挪用，统筹账户出现的支付缺口也需财政出钱。而更尴尬的是，按照现行制度设计，即使已做实的个人账户资金，也只能以一年期活期利率存在财政专户，白白贬值。

自2009年起，辽宁统筹账户再次出现缺口，地方政府无计可施，在努力做实个人账户九年后，再次申请借支个人账户资金用于养老金当期发放。这一波折，被学界认为是做实个人账户改革宣告失败。

自1997年至今，基本养老保险全部个人账户记账额本金已超过2万亿元。而做实的部分，只有约3396亿元。最终个人账户是否能够做实，时间需要多长、资金量需要多大，谁来负担，如今都悬而未决。

双账户存废争议

正由于目前双账户结构的尴尬局面，多年来各界皆有反思，有学者认为个人账户已是无效的设计。除去空账运行问题，由于目前个人账户计息太低，无法实现制度设计时的积累增值目的，“既跑不赢通胀，也跑不赢社会平均工资增长率”，这导致养老金远期购买力下降，替代率逐年下滑，已从制度施行之初的60％降至目前的40％。

有人社部官员表示，当前个人账户计息应当与社平工资增长率持平，才能合理退休收入。但过去十几年，中国的社平工资保持了世界罕见的8％－12％的增长率，在基金本身无法投资的情况下，追平工资增长，唯有财政投入一途。

作为最终的出资者，财政部门并不支持立即做实个人账户，但主张扩大个人账户规模，保护个人权益。理由在于，账户比例的更改，必然伴随养老金计发公式调整，同时通过计息额的调整，可以更好保障养老金发放水平，也可提高对参保人的激励性。

此外，有学者主张，彻底废除当前的双账户结构，改之以名义账户制，将当前统筹账户的20％全部并入个人账户，但并不做实，在当期发放之外，结余全部用于投资保值增值。

名义账户（NDC）在中国被提出是在2005年，当时，麻省理工学院教授彼得·戴梦德（2010年度诺贝尔经济学奖获得者）和伦敦经济学院教授尼古拉斯·巴尔联合向中国时任总理温家宝提出实施NDC的建议。他们认为，NDC既可以保持个人账户责任明确的优点，又可避免基金积累制风险过大的缺陷，既保持了激励机制，又降低了转轨成本，是一个近乎“完美”的方案。但反对者认为，世上没有免费的午餐，NDC仅仅为了掩饰“空账”的现实，其实只是把现在的问题推到未来。

无论是做大个人账户，还是改为名义账户，上述两种意见，代表了同一种倾向，即养老金制度要从现在的更强调再分配功能，向更强调个人权益、“多缴多得”方向转变。其中的共识是，在当前的制度设计下，个人对参保缺乏积极性，普遍倾向于按照最低标准缴费，搭制度便车，那么养老保险最终将不可持续。

但是，在此轮改革的主要操刀者——人社部看来，当前的改革，仍然应当在坚持统筹、个人双账户结构的大前提下进行。一位不愿具名的人社部官员认为，只要能够不断提高保险基金积累额度，当积累额达到个人账户记账额的那一天，就等于隐性债务已被偿还，并不需要立即将个人账户一一对应做实。而当前，提高基金积累仍有空间，其一是当前社平工资仍将高速增长，这意味着总缴费额的提升；其二是随着城镇化推进，还会有大量人口转变为城市人口，加入城镇职工基本养老保险，为缴费做出贡献；最后，还可寄希望于财政不断加大投入。“随着人口老龄化，目前实质上的现收现付制总会有当期收不抵支的一天，届时，可以通过划转国有股等方式来解决。”这位人社部官员表示。

对个人账户要不要做实的争论，体现了对养老金隐性债务的不同态度，是当前通过财政不断地持续投入偿还个人账户资金，还是通过制度的持续运行，把巨额债务继续留待未来去化解。

按照不同口径测算，未来的巨额隐性债务将在几万亿元到十几万亿元之间，并非当期财政收入可以负担。虽然按照财政部的计划，“十二五”期间，财政对于社保投入要从当前的12％提高到15％，仍远低于发达国家30％以上的水平。

测算，中央和地方的国有资产管理系统持有市值约12.2万亿元的上市国有企业股权。而截至2009年底，已有1561.26亿元国有股权转让收入划归社保基金。就规模来看，划拨资产尚且不到国有股份总市值的2％。

中国金融四十人论坛课题组建议，假定国有股份的增值速度与名义GDP 的增速趋同，应当从2012年起每五年划拨10％的国有资产进入社保体系，直至80％的水平。实际上，自2003年起，即有学者呼吁划拨国有股充实社保基金，但终未被决策层采纳。学者认为，十年后，随着股权分置改革的深入，可供划拨的国有股将越来越少，未来改革阻力将会更大。

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