李晓燕：新生代农民工社会保障问题探索

近年来，农民工群体逐渐进入“新生代农民工”时代，解决好新生代农民工的社会保障问题对于推动城市化进程、维护社会稳定及促进社会和谐发展具有十分重要的意义。现阶段，应针对不同类型的农民工群体，采取分类分层的办法，健全社会救助、社会保险和社会福利在内的农民工社会保障制度。

一、引言

在构建社会主义和谐社会过程中，“三农”问题是最为艰巨的重点和难点。伴随中国经济的迅猛发展，城市化、工业化进程的日益加快，大量剩余劳动力开始由农村走向城市，农民工问题逐渐走进公众的视野，成为解决“三农”问题的重中之重。自新世纪以来，农民工群体内部逐渐分化，新生代农民工正是这种分化产生的一个新的群体。新生代农民工出生于20世纪80年代以后，目前在1．5亿农民工里面占到60%，从年龄结构上看，大多数在25岁左右。新生代农民工从学校毕业后就直接进城打工，虽被冠以“农民工”的称号，但与第一代农民工相比，新生代农民工在生活方式、价值观，以及对生活和工作的预期上表现出巨大差异，其中最明显的就是第一代农民工挣钱大多是为了养家糊口，市民化的意愿不是很强烈，老年最终回到故乡，而新一代农民工更倾向于市民化，希望通过自己的努力能够真正融入到城市当中［1］。

在众多与农民工相关的问题中，农民工社会保障与农民工生活的联系是最紧密的。相对于第一代农民工，新生代农民工的处境体现为具有更大的不稳定性和不安全感。新生代农民工在远离了农村土地保障的情况下，又同时被排斥在城镇社会保障体系外，他们虽然在城市工作，但并没有得到与城市公民平等的权利，并没有真正融入到城市当中。由于缺乏生活的基本保障，他们在遇到失业、疾病、工伤等情况时往往得不到及时的救助;合法权益受到侵害往往不能得到有效解决。令人欣慰的是，政府高层已清晰地意识到了新生代农民工的种种困境，并且提上了社会管理改革的议程，政府在2010年就已经非常明确地提出要采取切实有效的措施，全力解决好新生代农民工问题［2］。因此，如何完善新生代农民工社会保障制度，对于推动我国城市化进程、促进农村社会保障改革和维护社会稳定具有非常重要的现实意义。

二、新生代农民工社会保障存在的问题

根据国情和经济社会发展水平，现阶段我国社会保障制度建设的重点是三部分:一是社会保险，主要包括医疗保险、工伤保险、失业保险、养老保险和生育保险等五项制度;二是社会救助，费用由财政负担，包括居民最低生活保障、社会医疗救助和灾害救济三项制度;三是社会福利，主要包括生活福利和教育资助等方面。目前，我国新生代农民工的社会保障方面的突出问题主要表现在以下三个方面:

1． 农民工社会保险制度不完善。目前，虽然农民工队伍不断扩大，但是农民工的社会保险制度建设严重滞后于城镇社会保险制度，导致农民工依旧游离在城市和农村的边缘，得不到基本的身份认同，更难受到社会保险的惠顾，成为这个时代城市中的弱势群体，主要表现为:一是在制度建设方面，我国现在还没有出台针对农民工的全国层次的社会保险制度。虽然我国目前社会保障政策均将农民工纳入其中，但只是在各种社会保险项目中“模糊”的规定农民工的社会保险权，多数文件并没有根据农民工群体的具体特征对他们的社会保障权利作出详细可行的规定。二是从政策执行上，农民工的社保资金比例有限。我国现有经济实力与社会保障的现实需求之间存在着很大矛盾，再加上人口老龄化问题越来越严重，社会保障开支增长迅速，收不抵支的问题很严重。三是针对农民工的社会保险缺乏实际可操作性。我国现行的全国性社会保障法规并没有明确受保障对象，导致农民工社会保障工作运行无法可依、无章可循。例如，按照新《劳动法》，农民工只要一经雇用，用人企业就应该为他们提供城镇职工享有的基本社会保险，但事实上，由于地方政府没有依法强制用人单位为员工参保，导致绝大多数农民工并没有依法享受到城镇职工基本社保的有关待遇，法律赋予农民工的社会保障权利益在一定程度上成了空头支票。另外，农民工社会保险关系转移不能有效实现也在很大程度上导致了流动性较强的农民工参保积极性普遍不高，参保率低下。

2． 农民工社会救助制度缺失。我国社会救助制度主要是面向城市贫困人口的社会救助制度，农民工的社会救助还没有得到政府的高度重视，但是我们应该看到，从农民工群体所具有的特征和特殊性来看，他们才是迫切需要相应救助制度保障的群体。一是农民工属于低收入人群。大多数农民工属于灵活就业，无固定劳动关系、无固定收入、无固定的工作时间和无固定岗位，所从事的是城市中最累、最脏、最危险的活，使得这个群体存在非常严重的失业、工伤等诸多问题。二是农民工的健康卫生情况令人担忧。农民工大多数在城里都合伙租住于城乡结合部的农居点，条件较差，是城市的卫生死角。大多数农民工在饮食上，缺乏人体所必需的营养，一些人患有多种疾病。很多人生病以后舍不得花钱去医院看病，结果小病拖成大病。三是部分农民工的反社会情绪不容忽视。由于农民工的心理不平衡，具有社会疏离感，安全感差，导致敌视甚至仇恨心理。因此，要加强制度建设建立良好的社会环境，使农民工获得公平、公正的社会待遇。

3． 农民工缺乏社会福利。长期以来，社会福利似乎成为了城市居民的专属名词，农民工很难有机会享受到城市职工所享有的福利。以住房为例，目前不断攀升的高房价对于收入水平相对较低的农民工来说，买房只能是一个可望而不可即的愿望，换句话说，大多数农民工根本不具备买房子的消费能力。大多数农民工几年，甚至十几年来只能租住在脏、乱、差的城乡结合带。另外，农民工子女的教育福利也是亟待解决的社会问题。目前，农民工子女已经成为具有相当规模的受教育群体，说明了现行教育体制改革的必要性和紧迫性。以前“60后”、“70后”的第一代农民工，他们的子女面临中考、高考，若是留守在乡，会有情感困扰;若是随家长在打工城市“借读”，则有一个如何回原籍参加高考的问题。目前，“80后”的新生代农民工子女也到了上学前班和小学的年龄，因此，让外来农民工子女得到和当地居民子女同等教育的机会，这不仅关系到我国《教育法》的有效落实和的“教育公平”的真正实现，也关系社会的和谐与稳定。

三、新生代农民工社会保障制度存在问题的根本原因

城乡分割的二元结构是新生代农民社会保障制度缺失的根本原因，它不但加深了农民工与城市居民在政治地位和经济水平等方面的差别和冲突，同时也使新生代农民工丧失了很多就业机会和依法享有社会保障的权利。自改革开放以来，伴随我国经济体制改革的不断推进和城市的经济的快速发展，就业机会和岗位大量增加，城乡二元体制也顺应现实需求有所松动，农民虽然形式上离开了土地和农村，城市并且有了工作，但是原有的城乡二元体制的影响却没有消失，工作性质的转变并没有带来农民工身份的彻底变化，没有城市户口使农民工根本无法享受与城市居民完全相同的社会权利，比如医疗、住房及教育等，这些和农民工生活息息相关的权利缺失在很大程度上损害了农民工的合法权益和公民待遇，为新生代农民工的城市梦制造了重重障碍。他们创造着城市的繁华，却无法融入这座城市;他们见证着城市的变迁，却发现自己依然身处社会的边缘……

伴随城乡二元户籍制度产生的“就业制度”和“二元用工制度”也是新生代农民工社会保障体系建设的一个重要障碍。问题产生的主要原因首先是目前的就业制度设计并没有充分考虑占有相当比重的农民工群体，健全的城乡统一的劳动力市场还没有建立;其次是虽然新生代农民工的工作技能和文化水平比老一代农民工有一定提高，但大部分农民工仍然游离在许多就业机会以外。具体表现为:一是就业歧视。一直以来，二元化的就业制度和歧视性的职业待遇导致农民工就业大多集中在建筑、服务、加工等报酬低、劳动强度大、安全性不高等行业。二是招聘歧视。尽管国家正在逐步取消不利于农民工的各种不合理规定，但在具体招聘过程中，相对于城镇居民，农民工则需要应付交纳保证金、扣压身份证、提供暂住证明等门类繁多的费用和程序。三是待遇歧视。目前，存在一种不合理的现实问题，就是即便从事同一种工作，一个城市固定工的工资待遇也要远高于农民工，另外，恶意克扣和拖欠农民工工资等现象也经常发生［3］。有些地方和用工单位，农民工基本上没有休息日，正常工作时间之外还经常加班但却没有得到额外的工资或者补偿。尤其一些用工单位为了减少成本，对从事高危险工作的工人没有采取一定的保护措施，导致一些完全可以避免的工伤事故屡有发生。以上分析说明，固有的城乡二元体制是造成新生代农民工社会保障制度不完善的主要原因。

四、完善新生代农民工社会保障制度的对策

农民工群体的特点是规模大、结构复杂，必须建立和完善多维模式的农民工社会保障制度仍然是目前的理性选择［4］。

1． 完善农民工社会保险制度。第一要完善农民工社保异地转移接续机制。只有做到与农民工的高流动性相适应，社会保险关系无缝衔接，参保人员的积极性才能充分调动，从而有效发挥社会保障制度的保障作用，促进社会和谐发展。第二要充分发挥政府作为筹资主体的作用。农民工社会保险制度要实行参保者、企业和政府共同参与的筹资机制，其中政府的资金支持责任最大。而目前的现实问题是中央和地方政府对农民工社会保障建设投入严重不足。因此，今后各级政府应加强农民工社会保障的公共财政支持力度，有计划地提高社会保障补助额度。第三要提高统筹层次，逐步实现全国统筹。统筹层次低导致的必然后果就是区域之间社会保障资源分割，社会保障资源不能充分和有效利用，因此，我国社会保障体系应首先实现省级统筹，进而向全国统筹过渡险［5］。

2． 完善农民工社会救助制度。鉴于新生代农民工流动性较强且年纪普遍较轻的特征，除了单纯的经济救助，我们应该重点加强农民工培训，提高新生代农民工的职业技能。相对老一代农民工，新生代农民工普遍拥有良好的文化素质基础，但由于缺乏一技之长，导致他们失去了很多就业机会。因此，首先，我们要在思想意识上给新生代农民工灌输学习专业知识，提升技术水平的重要性和紧迫性。其次，我们应大力开展职业教育和技能培训，使新生代农民工适应市场的需要，提高职业竞争力。建议政府在继续通过经济政策促进就业的基础上，完善培训补贴等政策，建立“政府搭台，企业唱戏”的农民工培训体系，使得用工企业需求与农民工培训有效对接。另外，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，主要包括农民工的紧急救济、贫困救助和法律援助等。完善农民工社会救援制度首先要强化政府的主导责任，同时，还需要充分发挥民间慈善公益机构的作用。

3． 完善农民工就业用工制度。一是创造平等的社会环境。相互尊重、平等的社会环境是新生代农民工快速融入城市社会的前提和基础。建议政府要大力肯定新生代农民工在发展经济、城市建设和创造财富中起到的重要贡献，在思想意识上要求社会努力消除对农民工的歧视、偏见和隔阂。二是完善城市就业制度。打零工的就业方式使多数农民工往往成为城市的过客，现实的生存条件使他们难以在城市长期稳定地居住下去。因此非常有必要对城市就业制度进行深化改革，取消城市用工的户口限制，给农民工以平等竞争的权利和机会［6］。同时，积极鼓励农民工投资办厂、建店，让从事个体经营的农民工享受与城市居民平等的待遇。三是切实维护农民工权益。目前，由于国家惩罚力度不足，一些企业为减少经济负担和逃避责任应参保而不参保。因此，今后的改革方向要进一步强化用工单位的法律责任，加强对不法企业的惩罚力度，一旦发现有能力承担法定义务而故意不予缴纳的企业，数额较大或情节严重的行为，予以追究刑事责任。

［参考文献］

［1］ 李婧斐． 论新生代农民工社会保障权益的缺失与保护［D］．吉林大学硕士论文，2009: 18．

［2］ 王春光． 新生代农民工:特征、问题与对策［J］． 人口研究，2010，(3) : 31－34．

［3］ 韩淑娟． 农民工社会保障缺失的制度因素研究［J］． 山西师大学报，2009，(9) : 46－50．

［4］ 郭秀云． 二维还是多维—农民工社会保障制度探析［J］． 华中科技大学学报，2009，(1) : 71－75．

［5］ 胥学忠． 关于农民社会保障问题的研究［D］． 山东师范大学硕士论文，2009: 27．

［6］ 黄妤． 农民工社会保障制度探析［D］． 扬州大学硕士论文，2009: 39．

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