应对老龄社会：我们需要什么样的公共政策

尽管相当多的研究将人口老龄化视为一种沉重的负担，但那些曾被描绘出的可怕景象并不注定是我们的未来。如果我们能因此而对社会的组织和运行进行再设计，并制定更为巧妙的公共政策，一个老龄化的世界仍然蕴藏着不可忽略的机遇与活力。

在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与老龄化有关的公共政策不断呈现“碎片化”的趋势，老龄政策在部门发展序列中的排位以及政策优先对象的确定都要取决于相关部门对老龄事务的理解，这会使老龄社会中老年人的晚年生活能力取决于早年生活的积累。因此，政府在应对人口老龄化时应首先寻求行政管理体制上的突破，这是推进公共政策转变的首要保障。

微观：从以老年人为基础到以“生命周期”为基础

老龄化问题常常被视为只是老年人的问题，即如何为老年人提供经济赡养和公共服务的问题。如果人们能够认识到老龄化将成为未来社会的常态，是一种正常的社会形式，仅仅关注针对老年人的公共政策无法应对老龄化社会的诸多挑战。

“健康老龄化”其实是一个生命全程的主题，在年轻时种下健康的种子，才能在晚年收获健康的果实。“健康老龄化”侧重于个体发展的延续性，强调按照自己的权利、需求与能力参与社会发展。事实上，“健康老龄化”和“积极老龄化”的目标都无法通过仅仅专注以老年人为基础的公共政策来实现，老年人的健康水平和医疗保健支出问题往往可以通过对年轻人进行健康投资转变其生活和行为方式来改善；老年人的养老金问题也可以通过年轻入劳动生产率和老年人经济参与率的提高来缓解。

中观：从被动接受到主动参与

对于老年人群体而言，提高他们的经济和社会参与率本就是以生命周期为基础的公共政策目标之一。在“健康老龄化”和“积极老龄化”的基础上，联合国把建立一个“不分年龄人人共享”的社会作为“国际老年入年”的主题，并随后将其作为应对全球人口老龄化的战略性目标提出。

事实上，老年人口中蕴含庞大的人力资本与社会资本，他们是一种尚未被人们充分察觉的重要资源，具有相当的社会与经济潜能。而现有就业制度却将老年人排斥出正规就业市场。一些西方国家的经验业已证明，老年人继续就业并不意味着减少年轻人就业的机会，通过抑制老年人就业来增加年轻人就业的政策从来就没有产生过显著效果。

联系中国的国情，尽管短期内刚性地推迟退休年龄的条件尚不成熟，但以政策的形式针对特定人群进行柔性调节无疑成为一种现实可行的路径，并已在部分城市尝试实行。不仅如此，笔者认为还应该扩大公共政策中关于老年人“就业”的内涵，即将老年入可以从事的某些社会服务也考虑进来。据统计，在很多非政府组织和志愿者团体中，老年人的比例一直很高，而且相当活跃，他们已经成为社会进步的巨大推力。

宏观：从应急补缺到可持续发展

中国社会目前形成的一个共识是希望通过建立健全社会保障制度来应对人口老龄化的冲击。然而，传统社会保障的实质只是社会财富的再分配，尽管它能在一定程度上解决社会财富分配的公平性问题，但其本身并不直接创造财富；不仅如此，中国现有的社会保障制度更经常表现为一种针对弱势群体或问题人群的应急补缺策略，缺乏中长期战略的视野，难以在老龄化已成为常态的社会情境中承载应有的制度包袱。中国仍是一个发展中国家，这是我们进行公共政策模式选择的前提。

据测算，无论在何种生育政策方案下，中国15～64岁的劳动适龄人口规模均将持续下降，且不同方案下的劳动适龄人口占总人口比例差别很小，而与此同时的老年人口比例却逐年递增。劳动力绝对数量减少对未来老龄社会的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为重要的政策安排之一。

以社会养老保险制度的改革为例，目前较多的研究专注于筹资模式转轨的可行性（现收现付制、基金积累制、混合制等），从实物经济的角度来看，养老保险从本质上讲永远是一种靠后代养老的计划，筹资模式的不同仅仅表现于未来老年人口向年轻人口索取物质产品方式的差别。

笔者认为，代际公平是可持续发展的重要原则，也是涉老政策体系的设计中必须坚持的关键理念之一。传统的老年人口抚养比等人口学指标只涉及劳动力的数量与比例，将劳动者的能力平均化、无差别化，在研究中国人口老龄化和人口红利时却应当考虑劳动者素质的提高和抚养能力的提升。因此，政府应通过公共政策着力推动善用人口红利，将其更多地投资于教育、卫生和家庭福利等直接关乎未来劳动生产率的部门，通过产业结构的提升和劳动力素质的提高来“以质量换数量”，使未来相对较少的劳动人口创造出足以满足老龄社会发展需求的社会财富。

此外，为了应对老龄社会以及自然资源收入下降对社保制度的挑战，不少国家都利用过多的外汇储备建立主权养老基金以缓解财务支付压力，并力求在代际间更公平地分配财富，进而实现不同世代人口的代际和谐。尤其是近年来，许多经济体都开始将其庞大的官方外汇储备从央行资产负债表中剥离出来用于建立主权养老基金，如挪威、俄罗斯等。中国目前拥有庞大的外汇储备，顺应这一应对老龄化的国际惯例，不仅可以实现官方储备的投资多元化以实现风险最小化的目标，又可以最大限度地破除由主权财富基金在西方所引发的“中国威胁论”，进一步为中国政治、社会和经济的长期可持续发展保驾护航。

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