张兴杰 张开云 梁雅莉：残疾人社会救助体系优化论析

一、问题的提出

体系优劣对于体系系统效能的较好发挥具有重要影响。残疾人社会救助体系是残疾人社会保障体系的重要子系统，是保障残疾人生存权的重要制度安排和拓展发展权的重要起点或基点。福利国家的制度经验表明，基于权利理念导向的福利制度或政策能较好地保障公民的权益。尽管福利国家的“福利依赖”、“过度救助”问题一度成为福利变革的主要议题，但是，就业导向的制度重构、工作福利的政策设计、信息系统的完备和专业化家计调查的强化成了治理“福利依赖”或“过度救助”的制度选择与政策趋势。

当前，我国正处在经济发展转型阶段，在众多的受助残疾人群中，“救助不足”问题突出。相对健全人群而言，残疾人群是相对的弱势群体，他们可能遭遇许多个人或家庭力量无法克服的困难或无法化解的风险，而要有效缓解面临的困难或风险，需要得到来自国家或社会的救助与服务，使之制度化、体系化并不断优化。然而，残疾人社会救助体系的缺陷导致该体系的减贫效果和激励效能受到质疑，正因为如此，“救助依赖”现象与“救助不足”问题并存于政策实践的现实中。如何优化残疾人社会救助体系，提升其体系效能，提高其减贫效果？如何优化残疾人社会救助体系，倡导就业导向的制度设计，鼓励社会支持，更好地形成体系合力，保障残疾人群的应有权益？这些议题，需要进一步探讨和推进。

从现有的研究来看，残疾人社会救助一直是研究社会保障的学者关注的重要主题之一，成果丰硕。国内学者主要集中讨论如下议题：一是残疾人社会保障或社会救助的重要性和必要性；二是残疾人社会救助之现状梳理；三是残疾人社会救助制度存在的问题；四是推进残疾人社会救助发展的不同路径的讨论。国外学者探讨中国残疾人社会救助的文献较少，他们主要探讨本国残疾人公共救助政策议题，如残疾和权利资格的界定、政策导向与理念、政策设计与评估反思等。

国内的众多讨论基本是在这样一种假定前提下展开的，即认同或默认当前的补缺型残疾人社会救助政策，无法突破这种思路约束，缺乏将其与残疾人社会保险和社会福利体系整合衔接的研究视野。其次，国内研究凸显一种不知不觉的氛围，即经济条件约束下的社会政策拓展——残疾人社会救助政策的力度和广度及深度受到以财政资源为核心的社会资源约束并从属于它。最后，值得一提的是，残疾人社会救助政策项目的目标和其他社会救助项目目标的协调及有效执行和评估鲜有人论及。本文拟在构建残疾人社会救助体系解析维度和分析模型的基础上，勾勒出当前残疾人社会救助体系在理念系统、管理系统、制度安排系统和社会支持系统存在的障碍，并尝试提出优化该体系的思路。

二、体系优化的维度及分析模型建构

借鉴郑功成对社会保障体系评估的三维模型[1]，我们认为，如果要建构残疾人社会救助体系的整体分析模型，必须要追寻一系列逻辑设问：残疾人社会救助体系的基本情况是怎样的——发生了怎样的变迁——这些变迁是遵守着怎样的逻辑展开的——变迁中留存的体系障碍有哪些——如何使变迁继续即优化该体系以保障残疾人的生存权和发展权，促进不同社会人群的相互融合和认同。从历史角度看，残疾人社会救助体系发展是一个逐渐完善的过程，可以从完整性、协调性与层次性三个维度来构建体系优化和解析模型。

(1)整合与完整性

从现代社会的需要出发，只有构建完整的残疾人社会救助体系，才能真正全面保障好残疾人的生存权和维护残疾人应得的尊重和应有的尊严。我们认为，从某一方面看，残疾人社会救助体系应该是资金救助和服务救助的有效综合。从另一方面看，残疾人社会救助体系是以最低生活保障制度为核心，医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、心理救助、权利救助等为基础，慈善捐助、困难补助为补充的完整体系。以老年残疾人为例，当人均预期寿命不断延长，国家会进入老年型国家，社会会变成老年型社会，老年人口在总人口中的比重亦会持续上升。在人口老龄化阶段，如果没有相应的养老金制度安排，众多的老年人就完全可能因退出劳动岗位而丧失收入进而陷入贫困状态，这就需要残疾人社会救助发挥作用。但是，如果仅仅是提供低保金或困难补助，行动不便的孤寡老年残疾人也会因缺乏社会化的生活照料服务而影响到基本生活，甚者会导致悲惨的生活结局。同时，随着子女数量的减少以及“丁克家庭”的出现，人在进入老年后还尤其需要有相应心理与情感保障，这就要求残疾人社会救助体系中应该具有充满着人性与人文关怀的心理救助和情感救助等。可见，对残疾人群而言，社会救助体系是涵盖经济救助、服务救助与精神救助的完整体系，即救助项目应当齐全化、救助内容应当完整化和服务方式应当多样化和具有可达性。

(2)互补与协调性

完备的残疾人社会救助体系，是以救助内容各子系统或项目协调发展为条件的。首先，残疾人社会救助体系各个子制度与各项目之间的发展水平应相互协调。其次，社会救助各个子制度与各项目在分工负责的同时，应当具有功能上的互补性。如低保制度与教育救助是不同的救助制度安排，低保制度保障基本生存权，教育救助保障受教育权，两者都是缓解残疾人困难的有效制度，两者的有机结合与协调发展将有助于为残疾人提供全面救助。再次，从管理角度而言，残疾人社会救助体系涵盖的内容和项目众多，但都归属于不同的部门管理或行政，因此，彼此之间行政时应该具有信息沟通和协调的平台。第四，城镇残疾人社会救助体系应该和农村残疾人社会救助体系相协调，如低保申请的审批便利性和“指标”的可及性以及待遇的一致性应该逐步融合；最后，残救人社会救助体系中的资金救助应和服务救助，甚或情感救助相协调，钱是问题“硬币”的一面，另一面是更为重要的服务，只有两者相协调，才能形成制度体系合力。总之，残疾人社会救助各项目之间、各制度之间既是分工负责的，又是互相联系的，完整的社会救助体系应当保证整个体系能够在功能等方面实现协调发展，形成系统合力。

(3)类化与层次性

完备的残疾人社会救助体系并不等于制度待遇或项目设置的绝对统一，也不可能实现绝对统一。因为不同残疾人群的需求既有共性的一面，也有独特的一面。因此，完备的残疾人社会救助体系应当体现出类别化和层次性，以便满足不同需求的残疾人群的需求。首先，总体而言，残疾人社会救助体系是保障残疾人群的基本生存权，但这远远不够，要使得残疾人过着有尊严和有质量的生活，还需要社会保险制度来保障其对各种社会风险的预防和化解，同时，社会福利作为社会保障体系的最高层次，则是为了增进残疾人福利、提高残疾人生活质量的重要制度安排。其次，残疾人的困难程度不同，我们的残疾人社会救助体系应该基于残疾人的不同层次的困难程度来进行项目设计和标准厘定，使得社会救助体系能够惠及更多的残疾人群；最后，残疾人群的致贫原因和困难需求是不同的和多样的，这就使得对不同残疾人群的不同需求需要进行分类满足。

三、当前体系存在的系统障碍

众多文献表明，我国残疾人社会救助体系从无到有，日益完善。新制度经济学理论告诉我们，制度体系变迁有两种基本路径：强制性变迁和诱致性变迁。这和学者哈耶克所主张的干预式发展和自然演进发展的划分有异曲同工之处。我们认为，我国残疾人社会救助体系的演进更多的体现为强制性变迁特征和干预式发展路径。正因为如此，残疾人社会救助体系结构演变受到政治因素和财政经济因素的影响较大，是一种典型的自上而下式的发展完善模式。由此，残疾人社会救助体系中留存的问题有些是由来已久，有些是新政治因素和经济财政因素，或发展理念滞后导致的。

(1)残疾人社会救助体系之理念子系统：财力导向的“恩赐”理念和消费导向理念盛行，参与型权利导向的理念和就业(生产)导向理念(只“救”无“助”)缺失。

历史地看，社会救助的历史可谓源远流长。社会救助理念也粗略地经历了从民间自发的、零星的救助行为到以政府为主体的、制度化的救助行为，从传统的“恩赐”观念到现代的“权利”理念的演进过程。无论欧洲，还是美国，残疾人参与政策制定与推进变迁越来越成为普遍现象，社会救助或残疾人社会救助制度也越来越彰显出公民权利导向之政策本质和趋势。当然，在这些所谓的发达国家，其社会救助或残疾人社会救助的慷慨与否在一定程度上深受国家财政预算的约束。当前，我国残疾人社会救助体系存在“规定”和“执行”之间的悖论，即诸多政策规定彰显“权利导向”，但在实际执行中则是“财力”导向。由于分税制和财政分成制，地方财政在残疾人社会救助项目上承担着更为重要的责任，但是，无论何时何地，诸如残疾人社会救助这样的社会建设的资源配给总是让位于经济建设的资源投入需求。所以，在残疾人社会救助政策的执行中是典型的“财力”导向的“恩赐”理念，滞后于当前社会发展。我们在JX和GD省的随机访谈也间接表明了这一点。同时，基层工作人员在执行中本身也是持此理念的。现实中流行的是“恩赐”理念，而不是权利导向的理念或观念。

值得注意的是，残疾人社会救助体系实践中也存在另一种观念，即只“救”无“助”——救助主要是对救助对象给予资金或实物，保障他们的基本生活消费(笔者称之为“消费导向”)就认为可以了，而不是同等看重和配予相关救助服务，鼓励受助对象生理和心理康复并举、就业和自立(笔者称之为“就业或生产导向”)。

(2)残疾人社会救助体系之制度子系统：立法不足，执行乏力，执行异化；缺乏权利救助、心理和精神救助制度安排；缺乏类别化制度设计；缺乏覆盖亚贫困残疾人人群的救助机制与制度设计。

总的来看，我国关于社会救助方面的法规和政策文件非常丰富，由于残疾人和健全人共属于同一的政策规范下，从这个角度讲，关于残疾人社会救助制度体系的“规定”也可以说是丰富的。但是，现实表明，现有的关于残疾人社会救助的制度规定大多是源自政府文件，缺乏从整体上针对残疾人社会救助的总体原则、实施主体、救助对象、救助标准、覆盖范围、合格条件、政府责任、公民义务等方面的权威的、全面的法律规范，导致政策实践中救助随意、执行软化，难以实现残疾人社会救助规范化和保障制度执行过程中的力度。

也许正是由于残疾人社会救助制度体系充斥着无数的“文件”，而具有权威约束力的立“法”不足，导致残疾人社会救助政策在现实运行和执行中出现“异化”。我们在JX省的随机调查中发现，许多低保指标不仅被关系“异化”——审批唯亲，即把低保指标批给自己的亲属或朋友，还存在低保指标被维稳“异化”——审批唯稳，即把低保指标用于“会哭会闹能缠访”的不合格的家庭，目的是想方设法消弭不稳定因素。

目前，残疾人社会救助体系中大多数救助项目或内容主要表现为资金(现金)救助、实物救助、康复救助、就业救助、教育救助等几个方面。而对于残疾人来说可能更为重要的资金体系外的服务配套、权利救助、心理与情感救助等制度安排相对匮乏。正因为如此，残疾人社会救助的制度安排系统有结构不平衡的缺陷，使一些需要某类救助服务的残疾人不能获得相应的、及时有效的、有针对性的制度救助或服务，并可能长期处于“困迫”之中。

残疾人社会救助体系缺乏有针对性的和基于不同困难程度或类别的制度安排。残疾人社会救助体系是社会救助制度系统的重要组成部分。但是，残疾人社会救助有其不同于健全人社会救助的“个性”。重度残疾人、多重残疾人，老年残疾人、女性残疾人，一户多残、老残一体，这些不同的对象、不同的情况，他们需要的救助和服务不尽相同。例如，针对视力残疾人有“白内障复明手术”可以部分解决他们的困境，而肢体残疾人可以获得免费轮椅，但言语残疾人似乎所能获的帮助就要相对少很多。因此，从残疾人群体自身出发，他们内部就有许多的特殊性没有得到重视，残疾人社会救助体系缺乏有针对性的和基于不同困难程度或类别的特殊制度安排。同时，目前享受最低生活保障的条件是按家庭人均收入计算的，而绝大部分无劳动能力的重度残疾人由于没有收入，不可能单独立户，只能与父母、兄弟姐妹等亲属生活在一起，致使家庭始终处于沉重生活压力之下。[2]

值得注意的是，残疾人社会救助体系中缺乏基于贫困分层的覆盖亚贫困残疾人群的救助机制和制度设计。由于受以财政资金为核心的社会资源有限性的约束和其它因素的掣肘，我国的残疾人低保救助标准等都与健全人基本一致，基本上以低保线为获得其它救助待遇或服务的前提，即享受低保的残疾人家庭就给予其它救助或服务。这样一来，一些家庭收入稍高于低保标准、处在低保标准边缘的亚贫困残疾人群则难以获得有效的救助待遇和其它服务。正因为如此，导致救助执行现实中的结果悖论：绝对贫困的残疾人群由于获得救助待遇或服务上升为相对贫困群体，而未能获得救助待遇或服务的残疾人群则“下降”为这个群体中的绝对贫困群体。现实表明，由于亚贫困残疾人群很难获得救助，其家庭生活水平或质量比享受低保等各类救助和服务的残疾人家庭可能还要困难得多，亚贫困残疾人群成了残疾低保户的潜在对象。

(3)残疾人社会救助体系之管理子系统：管理分散，协调不足；缺乏信息平台。

当前，残疾人社会救助体系涵盖的项目和内容较为庞杂，项目和业务分散，分属不同的行政职能部门，民政部门负责低保、“五保”和灾害救助等，教育部门涉及教育救助、困难补助和学费减免等，卫生部门与医疗救助产生关联，另外，司法、工会、妇联、残联等部门和社会团体与专项救助的管理和服务提供密切相关。由于部门管理的条块性质，各个行政部门或社会团体在具体管理、实施和评估自己负责的具体救助项目或服务时，一般都是自行其是，各自为政。尤其是在政策制定环节，往往也是部门单一决策，缺乏与其它部门沟通，导致各个部门的救助项目的制度安排可能存在标准不一致、衔接不顺畅的制度冲突。正因为如此，这种分散化的管理模式容易造成漏救和重复救助现象，有违救助公平和社会正义。

我们对残疾人的随机访谈发现，由于业务部门分割，一些残疾人的服务或业务项目在某个部门可能是次等重要的，故而执行乏力。在GD省的随机访谈发现，如按政策，一定等级的残疾人所获劳动收入的个人所得税应当对半返还的，可是审批环节和时间冗杂，执行缺失，残疾人无法真正享受政策赋予的权益。庄勇等人通过对贵阳个案的分析也发现了其它部门制度冲突、执行乏力的情形。庄勇等人通过实地调查发现，由于缺乏监控力度，大多数福利工厂成为“三不管”企业，受损的却是残疾人的利益和国家税收。另外，贵阳市对于残疾人还有一项优惠政策，就是可以在指定路边摆摊设点，不征收卫生费、摊点费等。但是，由于各职能部门的协调不利，使得结果没有预期的好。城管人员三天两头就以各种理由来阻止残疾人摆摊经营，市政部门对于道路的重复建设也影响了残疾人的经营，导致在路边摆摊设点的残疾人钱没有赚到，有的甚至还赔了。可见，导致这些问题的关键是各职能部门缺乏协调和有效沟通。[3]

残疾人社会救助体系缺乏信息共享平台和存在信息化应用不足的问题。由于残疾人社会救助项目多样，分属于不同的行政部门。各个部门在进行救助服务和救助资格厘定时，缺乏对救助对象的全面的信息掌握，容易造成漏救和重复救助现象，造成救助不均，影响公平。

(4)残疾人社会救助体系之社会支持子系统：专业化社会化不足，社会融入渠道缺乏。

前述已经说明，残疾人社会救助体系应该是资金救助和服务救助的有效综合。当前，尽管残疾人社会救助体系中诸多项目为困难残疾人群提供了一定的救助资金，但是，救助服务或配套社会服务的匮乏在一定程度上弱化了救助资金的救助效果。现实中救助服务或配套社会服务的缺乏更为具体的表现是救助服务的专业化和社会化不足。正因为如此，在现实中，残疾人在遇到困难时，首先想到的和能得到的社会支持是父母、配偶和子女，这是家庭传统福利价值和功能的延续。但是，这种状况也说明残疾人社会救助覆盖面不够和救助服务延伸乏力。同时，专门针对帮助残疾人的志愿氛围和组织发展尚未充分形成。另外，需要注意的是，社会上救助和服务残疾人的社会组织、专业化人才培育和数量远远滞后于现实需求。以GD省为例，残疾人社会服务专业化和社会化水平存在不足。该省所有高校社会工作专业的本科毕业生不到1000人，全省拥有社会工作师资格证书的人不到1万人，但是，按照规划，2020年该省要实现拥有社会工作者达到5万人。

残疾人社会救助体系中缺乏使得残疾人有效融入社会的渠道和环境。调查表明，60%以上的受访残疾人都表示非常愿意或愿意融入社会，和健全人一样生活。但是，对许多残疾人而言，他们可能被不同于健全人所乘坐的出租车服务，他们可能被送到与健全人世界隔绝的学校学习，他们可能被安排到特殊的残疾人福利企业就业，可能在机构救助的安排下待在“建筑物”内受助(机构化模式使得残疾人——服务对象缺失真正的“生活”，而仅仅是“活着”)。这表明，我们在一定程度上“夸大”了残疾人与众不同的特殊性，从而制定社会政策来适应这种特殊性，但这些社会政策同时也强化了残疾人群的特殊性，也使残疾人更加地被隔绝和远离健全人世界。

四、体系优化路径

我们认为，应从构建四个系统入手来优化残疾人社会救助体系，即以优化残疾人社会救助体系理念系统为前提，优化残疾人社会救助体系管理系统为关键，优化残疾人社会救助体系制度安排系统为基础和优化残疾人社会救助体系社会支持子系统为保障，实现残疾人社会救助体系的体系完整、管理协调和制度分层，形成体系合力，提升体系效能，有效保障残疾人群的应有权益。

(1)优化理念系统：体系优化之前提

制度高于技术，理念导引制度。残疾人社会救助体系优化的前提就是必须优化导引其具体制度安排的理念系统，更好地保障残疾人应享的社会权利和合法权益。

历史地看，社会救助粗略地经历了从民间自发的、零星的救助行为到以政府为主体的、制度化的救助行为，从传统的“恩赐”观念到现代的“权利”理念的演进过程。无论欧洲，还是美国，残疾人参与政策制定与推进变迁越来越成为普遍现象，社会救助或残疾人社会救助制度也越来越彰显出公民权利导向之政策本质和趋势。为此，必须逐步清理制度设计和制度执行中的“财力导向”理念，践行“权利导向”理念。同时，逐步扭转政策实践中把受助对象当作政策的被动接收者的理念，鼓励受助对象的政策参与理念。另外，采取有效措施消除残疾人社会救助体系实践中的另一种观念，即前述的“只‘救’无‘助’”的现实理念。在“救”困难残疾人群的同时，应当倍加重视构建相关的配套服务体系，借助服务的均等化提升困难残疾人群应对各种风险和困难的力量。

需要倍加注意的是，真正把理念融入制度设计和服务提供中是非常艰难的。因此，必须在顾客导向的制度取向中践行服务提供的竞争取向。

(2)优化管理系统：体系优化之关键

残疾人社会救助管理系统是残疾人社会救助体系的重要基础。我们认为，残疾人社会救助管理系统的优化路径应当践行“六个一”，即一户、一号、一系统、一机构、一窗口、一站式服务。

首先，必须构建一个类似残疾人社会保障委员会或分会的顶层机构(或把各级残联提升为此种顶层机构亦值得探讨)，负责残疾人社会救助体系的顶层制度设计和战略统筹，协调各个救助项目的相关行政部门。为此，必须逐步推动当前管理体制由分散管理向统筹一致管理转变，把分属在不同行政部门和社会团体的不同的社会救助项目和服务提供由一个部门来统筹顶层政策制定、机制设计和监管，整合各个部门、市场和社会，甚或公民个体的力量或资源来提供多样化的救助和服务。

其次，构建各部门共享的信息平台。构建残疾人困难家庭的社会救助信息网络系统，对每个申请救助的残疾人家庭以户为单位构建完整的信息档案，以身份证号或社会保障号为困难残疾人的社会救助编号，及时、有效、准确、动态地汇集各类残疾受助对象的信息，实现部门间资源共享化、工作流程化、救助规范化、数据统一化，提高残疾人社会救助体系的管理效能，避免重救、漏救现象发生，实现救助公平和社会公正。

再次，在宏观制度设计中就残疾人社会保障的范围、对象、资金来源、缴费费率、待遇水平、发放办法、管理监督程序做出明确的规定的基础上，进行残疾人社会救助项目或服务流程再造，把所有救助业务整合到一个窗口，对社会救助对象提供一站式服务。同时，亦可构建网上业务办理窗口，提供一站式网上服务。

最后，必须注重政策的后续管理评估，应该积极构建残疾人参与救助的渠道和反馈途径。只有这样，才能基于残疾人的需求反馈和满意度评价不断完善“六个一”管理系统。

(3)优化制度安排系统：体系优化之基础

具体的制度安排是残疾人社会救助体系的核心构件。为此，我们认为，首先必须加强残疾人相关权益立法。多数研究者认为，法律是制度安排最具权威、最为规范的文本体现。我们应该在《残疾人保障法》的基础上，推进规范涉及残疾人社会保障权益部门的责任、残疾人社会保障的执行机制。值得强调的是，制度安排一旦既定，执行力便是其生命，无法执行、任意执行等执行异化行为将严重损害残疾人的应有权益，酿造不公平，导致“好的制度使坏人变好，坏的制度使好人变坏”的结局。

诸多研究者指出，残疾人低保等救助标准偏低，建议提高救助标准。我们认为，救助标准应该与残疾人维持基本生活水平所需的开支或费用有关，所以应该构建残疾人社会救助定期调整机制。根据生活成本的变化、残疾类别的特殊化需要和贫困程度的分层等维度进行调整。并且，应该完善和充实权利救助、心理和精神救助的制度设计和实践，使得残疾人社会救助体系实现救助制度项目的全面化和结构平衡化。尤其值得一提的是，在完善残疾人社会救助资金体系的同时，必须要有配套的服务提供体系和优惠政策的支持。

其次，践行适度类别化制度设计。有研究者认为，建立以分类管理为主、分立与统一管理相结合的发展型残疾人社会救助制度，其中重要的一点就是将残疾人与其他社会群体区分开来适应残疾人的特殊性进行社会保障的制度设计。[4]但是，我们认为，每个职业群体或社会群体都可以找到其独特性或特殊性，如果依此进行制度设计和考量，我们的社会保障制度体系将是极度“碎片化”的。为此，必须在全国统一的社会保障或社会救助制度安排的基础上，在维护制度统一的前提下，适度设计一些残疾人社会保障或救助的附加服务项目或津贴项目。同时，我们可以根据残疾人的残疾类别、家庭人口类型和人口规模的不同，进行不同的服务项目和津贴额度的提供，如有父母就业但子女残疾的家庭、无业重度残疾人的家庭、有两个或两个以上残疾人的多残家庭和老年、残疾、多病一体化的家庭。

再次，构建覆盖亚贫困残疾人群的救助机制与制度安排。前述的类别化制度设计是局限于绝对贫困视角的讨论，局限于优化已有的低保制度设计等。但是，对于收入稍高于低保标准、处在低保标准边缘的残疾人群体，则存在制度救助的不足和覆盖的缺位。因此，我们认为，应当对收入在低保标准之上的贫困残疾人家庭进行贫困分层，如划分为中度贫困、轻度贫困等，低保制度可据此进行按比例补差，其它专项救助、残疾人特殊津贴和补贴等都可以据此进行比例救助或服务，使处于低保标准边缘的残疾人能更好地应对生活中的困难和风险。

最后，倡导就业导向的救助机制设计。在这一方面，已有的制度设计和研究讨论侧重思想教育式的说教和无力的职业培训等制度实践，收效甚微。究其原因，我们认为，就业导向的激励机制匮乏是主因。对此，我们认为不能应用直接的补差法，而应可以学习美国的制度经验：就业收入的第一个20%或30%直接扣除，不算作家庭收入。剩下收入的50%作为扣除数额。同时，鼓励受助者投资学习和职业培训，每月又可以扣除一定数额或比例的收入，在补差时不算作家庭收入。这样，家庭劳动收入越高，其所能获得的家庭总收入(劳动收入和政策收入)将越高，直到其家庭收入超过制度标准。可见，这样的制度设计有利于激励残疾人家庭的劳动意愿和就业意愿。[5]

(4)优化社会支持子系统：体系优化之保障

社会支持子系统是残疾人社会救助体系优化效能发挥的重要保障。为此，我们认为，应该构建一个主体多元化的、服务专业化的社会支持子系统。在残疾人社会救助体系中，救助服务或配套服务子体系涉及的服务提供范围较广，需要较大的投入和资源支持。在财政资源分配博弈和稀缺性的约束条件下，单靠政府财政投入肯定是不够的。为此，必须通过有效方式调动社会资源，借助市场资源和公众参与，实现救助服务提供主体多元化，发挥各个提供主体的优势，更好地保障残疾人的各种权益。同时，现实表明，传统的残疾人救助的配套服务的效果并未得到应有的好评。我们认为，服务专业化不足是主要原因之一。因此，必须大力培养社会救助配套服务所需要的各类专业人才。其中，专业化的社会工作者是政策选择的重要而可行的选项。

残疾人社会救助体系的社会支持子系统之二就是社会融入渠道的有效构建。为此，社区融入或社区为本是残疾人社会融入的重要取向之一。我们认为，学校支持对受教育阶段的残疾人很重要，但是，这种支持不应是纯粹的特别学校的建立和特殊教育的提供，而是尽可能使更多的人在社区学校就能够和健全人一起学习和读书，相互适应和融合。同时，对于成年的智障残疾人等，其救助安置也应该以社区为本，这样，他们就能够和正常人一样生活在同一个环境中，享受同样的社区服务，形成同样的社区甚或社会认同。[6]

注释：

[1]郑功成：《社会保障概论》，复旦大学出版社2005年版，第75～76页。

[2]张瑾：《城镇残疾人社会救助现状调查与问题——以西安市为例》，西北大学硕士学位论文2010年版，第26页。

[3]庄勇、龙苗：《城市残疾人社会救助问题研究——以贵阳市为个案》，《贵州大学学报(社会科学版)》2003年第3期，第76页。

[4]包学雄：《经济全球化背景下中国残疾人社会救助制度的创新路径》，《经济与社会发展》2009年第12期，第111页。

[5]戴安娜·M·迪尼托：《社会福利：政治与公共政策》，中国人民大学出版社2007年版，第147～148页。

[6]卓彩琴在“2012年智障人士服务发展趋势研讨会”上发言中，对成年智障的社区化安置进行了简要的论述。

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