陈永昌：养老金双轨制并轨改革势在必行

最近几年，养老金缺口越来越大如何解决问题，延长退休年龄问题，养老金双轨制改革问题成为人们热议的焦点。拿出破解思路、对策，解决这些问题，对促进社会公平正义、和谐稳定具有积极意义。

一、我国养老金双轨制的历史成因

养老金双轨制泛指国家机关和事业单位人员退休继续由财政包养到底，企业职工则推向市场实行“缴费型”统筹制度，由社保机构发放养老金。两种养老金由于资金来源不同和支付标准不同，统称为养老金双轨制。这种养老金双轨制是我国经济和社会转型的产物。我国是社会主义国家，建国后一边倒学苏联，效仿斯大林模式实行国家包单位，单位包职工的传统养老制度。计划经济30年中一直实行国家福利制一包到底的养老机制。我国改革开放后向市场经济转轨，企业不再包职工养老，实行市场机制下的统筹养老金制度。养老缴费企业承担20%，个人承担8%，再加上企业交纳五险一金，缴费总额已进入世界较高行列。而国家财政供养的人员，包括公务员和事业单位人员仍由国家财政支付养老金，并未实行社会统筹的养老制度。养老金双轨制加大了财政压力，引发了社会不公，亟待改革养老金双轨制并轨为一元化。

二、我国养老金双轨制的不良后果

第一，养老金双轨制是最大的不公。目前中国60岁以上的农民已经超过1.1亿，从2009年起，国家开展新型农村社会养老保险试点，给60岁以上的农民确定的基础养老金标准是每人每月55元，再往前，中央财政对农民养老是零投入。尽管国家已经连续9年上调企业退休职工养老金，2013年企业退休人员月人均养老金提升至1893元，但现在企业退休人员养老金才是同等条件的公务员养老金的1/3。公务员退休养老金是企业职工的2到3倍，是农民的90倍，如此大的差距一目了然。养老金双轨制制造了最大的不公，自然成为社会最重要的焦点问题之一，引起了民众和专家的热议和研究。

第二，财政包养人口过多过长会积累巨大财政风险。根据财政部国库司编写的《2009年地方财政收入统计资料》，总数接近5400万的财政供养人口中，在职人员3815.24万人，离休退休人员1391.35万人，还有其他人员185.98万人。中国财政供养规模的问题不仅仅是存量巨大，其加速增长的趋势才是真正令人担忧的地方。从1998年到2009年，中国财政供养规模从3843万人飙升到5393万人，11年间增加了1550万人，年均增加141万人。期间，2007年是一个拐点，当年财政供养人口突然增加了300多万人，增速飙升到7.7%，而此前增速一直在4%左右。

财政供养人口的快速增加主要来源：一是离退休人员的迅速增加，离休、退休和长休人员从1998年的629万增加到目前的1577万人，平均年增近90万人，占总体财政供养人员增加数量的60%以上。2007年、2008年和2009三年财政供养的离退休的公职人员累计增加了317万人，年均100万人以上，呈现出加速增长的态势。从离退休公职人员占整体财政供养人口的比例也可以看出这一趋势，其所占比例从1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年间几乎翻番。这意味着很大一部分税收用来供养近三成“光开资不干活”的离退休公职人员。二是在职人员的不断增加。中国1998年体制内在职人员3214万人，到2009年时增加到3815万人，增加了600万人，接近20%。这种增长态势以2006年（当年在职人员为3366万人）为界，可以分为两个阶段：此前的8年间仅增加了150万人左右，此后三年新增450万人。按此速度，到2012年，中国财政供养人口或已超过6000万。现在由于机构膨胀，人满为患，每年还在增加250万人左右，财政包养的退休人员每年净增150万人。

第三，由于人口老龄化影响，财政包养退休人员的相对时间也在延长。如果说财政包养老的人均年龄过去是70岁，则人均包养时间是10年。如果人均年龄随着生活水平和医疗条件的改善，人均年龄提高至79岁，则财政包养老时间延长为19年，多了近1倍。现在政府机关和事业单位每年退休多少人就对等考录进多少人，从这一层面看是加减平衡零增长。但是从财政层面看是永远在做加法。公务员和事业编每年退100万人仍由财政包养到底，而每年考录新进公务员和事业编100万人是做加法，新进人员又加在财政包养人口之中。这种持续做加法的供养模式迟早会有崩盘的危险，这不是危言耸听，一定要有风险意识，加快改革是唯一选择！

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