我国养老保险制度其实不只双轨

养老金的问题归根到底是一个政治抉择问题。它是一个社会分配问题，而不是所谓的简单计算出来的。我们既要考虑到经济理性，但同时也要考虑到人文关怀。我们现在很多专家的意见过于偏向经济理性，而忽略了人文关怀。

青评论：所谓“并轨”，意味着有“双轨制”。我有一位同事，父母双方学历相同，工龄相同，职务也差不多，但由于一位在机关，一位在企业，退休后养老金差距就很大。这样的现状是如何形成的?

唐钧：改革开放以前，养老金的计算方式，都是一个人到了退休的时候，根据他退休以前的工资，按照相应的规定，一般是以前工资的70%，工作年限长的可达到80%—90%，离休人员甚至能拿到100%。不管是干部还是职工，都是按照这个来算的。当时有一个特点，所有的退休金都是由单位来支付的。但是，改革开放以后，到了90年代，转向市场经济的时候，很多国有企业就不景气，甚至倒闭，在这种情况下，开始了养老金的改革。换了一种计算方式，改革后的企业养老金是按照社会统筹加个人账户这种方式来计算的，这种计算方式实际上是把养老金和以前的工资脱钩了，和社会平均工资挂钩，替代率只有40%，相对于原来替代率70%的基本标准，改革开放以后的企业养老金是降低的。而事业单位和公务员的养老金还是按照原来的方式计算，所以就显得高了。

还有一个问题就是，1997年新的保险(放心保)制度建立后，一直到2005年，企业职工养老金就没有根据物价上涨水平提升过，所以7年下来，养老金受到物价上涨影响，就相当低了。虽然后来连续9次提高了企业职工养老金的标准，但因为基数太低，所以相对来讲还是偏低的。

养老保险制度这样的改革，就形成了所谓的“双轨制”。

青评论：您曾经在一篇文章中提到，养老问题不是一个纯粹的保险问题，其本质是社会分配，你能否从我国的分配制度改革的大背景下来谈谈养老金“双轨制”的问题?是不是到了非改不可的地步?

唐钧：“双轨制”是一个现象，本质问题是一部分企业职工的退休金太低，不能维持基本生活。虽然现在企业退休职工的养老金平均到了1800或1900元，但是在中国讲收入平均线，一定要注意，就是其实只有三分之一在平均线以上，而其余的三分之二都在平均线以下。所以，用“一轨制”来解决“双轨制”问题是办不到的。因为养老金的问题既涉及“公平”，又涉及“效率”，以一个制度要同时顾及“公平”和“效率”，是不可能的。

养老金的问题归根到底是一个政治抉择问题。它是一个社会分配问题，而不是所谓的简单计算出来的。我们既要考虑到经济理性，但同时也要考虑到人文关怀。我们现在很多专家的意见过于偏向经济理性，而忽略了人文关怀。

“双轨制”肯定是有问题的，它是一个现实。相对来说，有两点，一个是公务员和事业单位人员是不需要个人缴费的，而企业职工是需要个人缴费的。第二，公务员和事业单位人员最后得到的养老金要比企业工人多，甚至是高出一倍两倍。所以从基本养老保险来说，确实有不公平之处。但要解决这个问题，并不是一个简单的并轨就可以解决的。所以，我不赞同以简单的并轨方式来解决养老金双轨制，因为这个问题背后牵扯了许多其他问题。

青评论：具体都牵扯哪些问题?这些问题跟养老金制度改革有什么关系?

唐钧：养老保险的“双轨制”是不公平的，但简单地讲“并轨”，这个思路可能并不能解决问题。中国养老金的改革不是要改一个“双轨制”的问题，而是要从根本上改。因为中国的养老保险制度并不只是“双轨”，我算了一下，大约有“七轨”。国家公务员，事业单位人员，军人，企业职工，农民，城市居民，还有农民工。虽然农民工从理论上讲，可以包含在城市职工这个范畴里，但实质上是不同的，所以至少是七种制度。

现在简单地说，把事业单位和企业单位并轨，能解决问题吗?最近有一个新闻，大家可能关注到了：天热，有个环卫工人中暑去世。大家可能普遍关注的是劳动保护的问题。但这里面还有一个问题，为什么这些环卫工人大部分是60岁以上的?这个中暑去世的环卫工人已经72岁了，这说明什么问题呢?当然这些人的身份可能都是农民，农民为了自己的生活，即使70多岁了还得出来工作，而且是重体力劳动。这应该吗?所以我们的养老保险制度其实还有很多问题，不能说把这两个并轨就叫改革了。

我强调社会分配问题，对全中国的老百姓都应该是一视同仁的。如果现在只是简单地把公务员、事业单位和企业职工并轨，必然会引起其他的问题，农民怎么办?城市居民怎么办?

所以我一直主张，“双轨制”是一个实际问题，但我们改革的时候，最好能想得远一点，最好能一步到位。

试点怎么变成了“半吊子改革”?

我们讲要事业单位养老金改革，要并轨，但我们的目标是什么?其实是不明确的，没有目标就没法改革。我们的养老金改革需要更明确的目标，更具体有效的方案。

青评论：在中国推行机关养老保险制度改革，实际操作中阻力很大。2011年，时任国务院总理温家宝在与网民在线交流时提到，“在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。”您如何看待这其中的复杂性?

唐钧：我们从具体的实践中来看吧，广东是最先试点的一批城市之一，那里的养老金改革很快就出现了问题。大学里的一些教授都抢着要提前退休，因为他退休后还能拿到事业单位的养老保险，我国教师法规定，教师从教30年可以退休。这样一来，如果他们退休，就把大学的正常教学秩序打乱了。当时，大家的预期是，如果并轨了，养老保险的待遇会降下来。广东出了这个问题，改革就暂缓了，一直到现在没有实质的推进。这可能就是这个问题的复杂性之一吧。

我们说的事业单位人员，主要是大中小学3000多万的教师，还有1000多万的医护人员，这是最主要的。这是事业单位中最主要的人群。现在媒体上经常提起为什么事业单位养老保险改革一直推不动，它是有它的现实问题。如果真的改革以后，事业单位的养老保险待遇降低的话，我觉得会引起很大的震动。

但是如果改革以后，他们仍然拿着很高的退休金，而企业职工的现状没有改变的话，也会引起很大的震动。复杂就复杂在这儿。

青评论：2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但5年过去了，媒体最近的回访发现这一改革进展缓慢。先期试点的5省市，有的还在“思考当中”、有的正在“摸清情况”、有的干脆“纹丝不动”。

唐钧：这就是我刚才讲的，这个改革的设想可能一开始就是有问题的。现在明显的是企业单位的退休工资低，事业单位、公务员的高。如果改革的结果是把事业单位的拉下来，刚才说过，会引起很大的震动。但如果改革后，他们之间的差距没有产生明显的变化，那么企业职工肯定又不答应了，结果还是双轨制嘛。

这种情况摆在任何一个领导面前，都会踌躇不前的。这个问题本来又是相当简单的，它的本质问题是企业职工养老金偏低，那么要做的实际上是应该把他们的养老金提高。

青评论：广东省的养老金“并轨”被称为“半吊子改革”。事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。这里面有很强的折中色彩。

唐钧：广东省所谓的“半吊子改革”，其实很多地方都已经这样做了。也就是说，事业单位人员和公务员都得交费，应该有若干个省份都已经做了，上海也是这样。但养老金标准还是按照以前的标准。我们讲要事业单位养老金改革，要并轨，但我们的目标是什么?其实是不明确的，没有目标就没法改革。我们的养老金改革需要更明确的目标，更具体有效的方案。

养老金改革不能死盯“并轨”

企业都提高到跟事业单位一样，这个思路可能得不到财政的支持。所以我提出要改就彻底改。基本养老保险这块，大家都一样。然后有一个补充养老金，你投得多，最后就得到的多。但基本养老金要能保证每一个人的基本生活水平。

青评论：东部地区一位曾参与制定某研究机构事业单位改革方案的负责人介绍说，一位事业编制的正教授的养老金待遇从以前和副局级干部持平一路下降到和处级持平，在有的地方还不如科级。一位正教授的付出和贡献只能得到和科级持平的养老金，还要向下往企业退休人员靠拢，这是否会导致新的不公平?如何解决这一新问题?

唐钧：如果就不公平来说，可能很难能讲透。这种现状确实是存在的。但如果这种现象作为一种改革的结果被呈现的话，是不是意味着把知识分子改革以来在社会地位、物质待遇上的一些收获，都给否定掉了?另外会造成新的读书无用论。我所知道的大学教授工资的结构，大概一个正教授也就是3000块钱左右，其他都是补贴，如果按照职工的方式去做的话，很可能就会出现问题。所以现在的问题确实像温家宝说的，是一个很复杂的问题。所以我提出来的一个想法是，干脆一步到位，从根本上改革养老金问题。

青评论：并轨，就有怎么并的问题，比如有向上靠拢和向下看齐，一律向上，财政可能受不了，向下又会导致社会不满和改革阻力。路径选择是个很大的问题。您怎么看?

唐钧：企业都提高到跟事业单位一样，这个思路可能得不到财政的支持。所以我提出要改就彻底改。基本养老保险这块，大家都一样。然后有一个补充养老金，你投得多，最后就得到的多。但基本养老金要能保证每个人的基本生活水平。

要抛弃并轨这种思路，这个思路是走不下去的。即使走下去，会引起很大的社会震动，将来的结果很难预料。比如专业技术人员会不会技术移民或投资移民?本来作为一个教授，即使退休了，也还是有和社会地位相当的物质待遇，但如果看不到这一点的时候，他会怎么想?

青评论：为什么向上靠拢行不通?企业不能承担更大的责任?

唐钧：我们企业缴纳基本养老保险的份额已经很高了，占了20%，按国际来讲，一般是10%。政府应该加大对基本养老金的投入，而企业交的这部分基本养老金应该降低，这样使企业有余力去做补充养老金。

青评论：任何分配改革，都会导致旧的平衡被打破、新的平衡建立，但旧的平衡是有惯性的，比如，公务员的工资水平并不高，因此对养老金的高替代率形成了心理期待，如果他们养老金向下靠拢的话，这可能导致很大的阻力，应该怎么办?

唐钧：公务员如果向下靠拢，那可能就不是现在说的50岁现象了，40岁就要为将来的养老打算了。公务员实际上总的来说是工资不高，但福利待遇好，起码将来养老是不愁的。如果说现在养老金也压低，那将来肯定就有问题。所以养老金一定要分两块，一块讲公平，一块和效率挂钩，这样才能理得清。效率和公平不能放在一个制度里，在一个制度里讲不清楚。

应该有两个制度，一个叫基本养老制度，一个叫补充养老金。发达国家几乎都是采取这种模式。基本养老制度讲的是公平，从国家领导人，到普通百姓，都是按照一个水平来拿基本养老金。拿到基本养老金后，能够保证基本生活。还有一部分叫做补充养老金，是多投多得。

“顶层设计”也会让人担忧

在当前的形势下，无论做什么改革，必须让老百姓得到好处，如果老百姓得不到好处的改革，千万别做，否则后果很难设想。

青评论：人力资源和社会保障部副部长近日表示，“所谓的并轨，并不是简单地把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进”。如何理解这里的“共同的方向”?

唐钧：共同的方向实际上就是我刚才讲的方式，分成基本养老保险和补充养老保险。在搞社会保障的专家学者中，几乎意见是一致的，没有人反对，顶多在细节上有一些争议，在大方向上是没有争议的。但是他讲的“共同的方向”，话也不是说得很明白。往好里去猜想，应该是这样。

青评论：针对养老金“并轨”推广难，有地方干部认为，这项改革需要顶层设计，需要自上而下推进。您怎么看待?

唐钧：顶层设计有两个可能的结果，第一个是参加顶层设计的人是非常理智，同时也充满了人性关怀，这样设计出来的方案至少对绝大多数人是有利的，能够在当前起到振奋人心的作用。顶层设计也可能有另外一种结果，就是可能躲在办公室设计出一个方案来，实际上是对大多数人不利的，然后要强行通过。这种可能性也有，甚至比前一种的可能性更大。

所以我一看到顶层设计这几个字，总感到有一种担忧。

青评论：顶层设计，意味着会有一个全局性的指导方案，但这并不意味着就会一步到位。为了减小社会震荡，会不会有一些软着陆的措施?

唐钧：现在国家把收入保险改革的权力收得很高，所以除了中央以外，地方上是没有这个权力的，不可能去动这个制度。所以这种情况下，养老保险政策只能是自上而下推进。但里面也有很多问题，第一个就是全国统筹何时能实现?据我所知，在中西部一些地方，养老保险账上有钱没钱是有疑问的，我听到过一些质疑。就是账上有钱，但实际上到底有没有?不知道。如果这个问题属实，统筹就会是一个大问题。不统筹，大家各负其责，糊里糊涂将每年养老金发出去就行了。一旦要统筹的话，所有的信息都统起来，很多事情就会真相大白了。我估计这可能才是全国统筹统不起来的最大的阻力。

这还不一定是贪腐造成的。中西部很多地方，市级、县级财政困难的太多了。现在的社会保障制度，譬如说城市职工和城市居民的养老保险、新农保、城市居民的医疗保险，新农合，还有城乡低保，都是要地方分担一部分。就一项制度而言，可能分担不多，可是上面所说的各项制度加起来，就不是一笔小数了。地方政府拿不出这么多钱，就搞“下有对策”，哄骗上面，所以形成了有账无钱的局面。

至于软着陆，我认为，最基本的问题还是要兑现、要落实，否则很多东西就是空的，就像我们已经出台的社会保险法，由国务院决定，由地方政府决定，这样一个法有什么用?那么你顶层设计出这样一个东西，这个由地方政府决定，那个由地方政府决定，那你这个东西就没用了。一搞软着陆，它往往就是这样一个结果。

青评论：您对顶层设计有什么样的建议?

唐钧：一定要用两个制度，即一个是基本养老金，一个是补充养老金;基本养老金讲公平，所有的中国公民都拿同样水平的养老金;补充养老金讲效率，跟工资、跟贡献、跟效率挂钩。我们应该借鉴国际通行的运营模式，把基本养老保险和补充养老保险分开。

按照国际上的流行做法，基础养老金由政府运作。筹资方式是“三方筹资”，即雇主(用人单位)、雇员(劳动者)和国家。从实际的运行状况看，在当今世界上，比较成熟的养老保险制度，基本养老保险大多要靠国家财政补贴来维持平衡。据了解，日本的“国民年金”，国家补贴已经达到全部支出的二分之一。

青评论：从养老金改革实践来看，阻力确实不小，动力则明显不足。但如果拖延并轨，是不是以后会更难改?

唐钧：上世纪90年代，朱镕基搞企业改革的那种社会环境，跟今天的环境已经不一样了。而且有一个最大的问题，实际上当年的社会保障制度改革，基本着眼点是国有企业，当时的改革是没有考虑农民的，甚至连农民工都没有考虑。现在硬要把那个制度发展成一个全国性的制度，其实是有困难的，不做一个彻底的改革是很难的。当时改革考虑的就是企业工人，思路是受到局限的，考虑的只是这么一个小的范围，现在要把这样一个小范围考虑的制度(社会统筹加个人账户)变成一个全国性的制度，那你不做一些彻底的改革怎么行呢?

在当前的形势下，无论做什么改革，必须让老百姓得到好处，如果老百姓得不到好处的改革，千万别做，否则后果很难设想。

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