唐鑛 杨欣然：未来十年城镇化发展对人力资源和社会保障事业的影

城镇化的快速发展给我国未来十年人力资源和社会保障事业将带来深刻的影响。就业方面的劳动力供大于求的矛盾仍十分突出，就业结构性矛盾可能更加突出，我国还将面临着就业质量下降以及城镇失业率较大幅度上升等挑战。社会保障方面的省级统筹成为主要形式，并有望逐步理顺社会保险费的征缴体制，但社保事业的发展可能出现同经济发展不相适应的情况，致使“福利赶超”或将困扰社保事业发展。收入分配方面的收入差距难以缩小，但收入差距的扩大化趋势有望逆转，农民工收入水平将成为影响我国总体收入差距水平的主导因素。劳动关系方面的农民工和非公企业将成为我国劳动关系的主体因素，完善劳动标准已成为处理劳动关系的紧迫任务。

城镇化是我国全面建设小康社会、实现现代化的必由之路，是扩大内需的战略重点和解决“三农”问题的关键所在。党的十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”城镇化的快速发展，给我国的人力资源和社会保障事业带来了深刻的影响。本文以科学发展观为指导思想，对未来十年我国城镇化的发展趋势及对人力资源和社会保障事业的影响进行分析和预测，并在总结其他国家城镇化发展经验教训的基础上对我国人力资源和社会保障事业的发展提出若干对策建议。

一、未来十年城镇化对我国人力资源和社会保障事业的影响及预测

参照世界城镇化发展的规律，我国的城镇化正在从初级阶段步入加速发展的起步阶段，是中等收入国家能否完成产业升级步入高收入国家的敏感阶段。对未来十年我国城镇化发展水平、趋势的预测将会对我国人力资源和社会保障事业的发展提供一定的科学依据。

根据国家统计局公布的数据，2011年我国城镇化率为51.27%，城镇化水平在近20年保持了较快的增长。但是，这51.27%的城镇人口包括了在城市工作半年以上却未真正享受城镇居民待遇的农民工。所以，如果按户籍计算我国城镇化率只有35%左右，远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。2009年，我国城镇化水平在“金砖四国”中排名倒数第二(见图1)。因此，我们预计未来十年我国城镇化率仍将保持增长态势，并且，我国的城镇化水平还存在很大的增长空间。

(一)城镇化对未来十年就业形势的影响预测

1.未来十年劳动力供大于求的矛盾仍十分突出

“十二五”时期，我国人口将达到13.9亿，劳动年龄人口增长仍处于高峰期，劳动力资源将达到峰值，城镇需就业的劳动力年均2500万人。而按照“十二五”期间国内生产总值年均增长7%的速度，综合考虑城镇化加速、第三产业增加等有利因素，出口增速下降、结构调整产生新的失业等不利因素，“十二五”期间每年实际能解决的就业人数在1200万左右，劳动力供求缺口为1300万人左右。

图1 世界部分国家城镇人口和城镇化水平图(2009)(单位：百万%)

资料来源：《中国统计年鉴》(1998-2010)、世界银行(world bank)、美国国家统计局(U. S. Census Bureau)

根据美国国家统计局的预测，中国人口将持续增加15年，在2026年达到峰值后增幅开始趋缓；根据联合国的预测，到2020年，中国总人口将达到14.31亿，适龄劳动力人口(15岁～64岁)的数量在绝对数量上仍将上升。因此，预计未来十年我国劳动力总量仍将持续增加，劳动力供大于求的基本格局和巨大的就业压力仍将存在。

2.未来十年城镇失业率可能有较大上升

根据国家统计局的数据，从1990年至2011年，中国总人口从11.43亿上升至13.47亿，城镇化水平从26.41%上升至51.27%，城镇就业人口从1.7亿人上升至3.5亿人，城镇登记失业率水平从2.5%上升至4.1%。

经测算发现，城镇登记失业人口同城镇就业人口保持了高度的一致性，相关系数达0.94，同时，城镇登记失业率水平也同城镇化水平保持高度一致，相关系数达0.92，因此，片面地追求城镇化率的高度增长将可能导致失业率过快攀升(见图2)。根据指数回归法进一步预测，若中国在2020年城镇化水平达到55%，则城镇未就业人数在数量和比例上都可以保持一个相对较平稳的状态；若2020年城镇化水平达到60%，则城镇未就业人群在数量上有扩大的趋势；若2020年城镇化水平达到65%或以上，则城镇未就业人群在数量和比例上的扩大趋势均比较明显。

图2 我国城镇总人口和城镇就业人口变化图(1990-2020)(单位：万)

资料来源：《中国统计年鉴》(1998-2010)、世界银行(world bank)、美国国家统计局(U.S.Census Bureau)

3.未来十年就业结构性矛盾可能更加突出，青年就业问题将成为焦点

未来十年，伴随城镇化发展的是在就业领域产生的大量结构性矛盾。在我国中西部地区，城镇就业难的问题仍严重存在，农村仍有大量富余劳动力；而东部沿海地区，不少企业却由于薪酬较低、劳动强度大等原因招不到工。因此我们预计，“就业难”和“招工难”仍可能在今后一段时期内并存，就业结构性矛盾进一步加剧。

此外，以大学生为主的青年就业问题也日渐突出。近几年，我国普通高校毕业生离校时初次就业率基本保持在70%左右，2011年我国高校毕业生规模达660万人，意味着当年就有近200万名毕业生毕业即面临暂时性的失业。同时，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》，到2020年我国高等教育在校总人数将达3550万人，较2009年增长571万人，受经济增长放缓等诸多因素影响，就业率水平也很难在短期内大幅提升。因此，青年就业问题将成为就业问题的焦点。

4.未来十年城镇化的加快对农村劳动力转移就业服务提出新要求

未来十年，我国将处于城镇化加速发展的关键时期，大批农村富余劳动力将向第二、三产业转移。近1亿的新生代农民工在转移就业中要求提高待遇与中小企业成本上升的矛盾，要求融入城市与目前体制性障碍的矛盾也会更加突出。因此，劳动力资源的有效配置问题以及农民工就业不稳定、职业培训不足、工资偏低、劳动条件差、社保缺失、子女上学困难等问题的解决已迫在眉睫。

(二)城镇化对未来十年社会保障事业的影响预测

1.未来十年我国社保统筹层次将进一步提高，省级统筹成为主要形式

党的十六届三中全会、六中全会均提出了“条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹”的目标。目前，我国已全面建立基本养老保险省级统筹制度；城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助基本覆盖了全体城乡居民；失业保险基本实现了市级统筹。

党的十七大明确提出“在2020年基本建立覆盖城乡居民的社保体系”；“十二五”规划纲要中已明确提出要“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”；同时，《社会保险法》的颁布确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度。

十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

因此，综合考虑各项社会保险统筹现状及社会保障政策法规等因素，预计未来十年我国社保统筹层次将进一步提高，省级统筹成为主要形式。

2.未来十年我国社保参保人数及基金总量将保持快速增长

从参保情况来看，2011年，我国城镇职工养老保险的参保人数已达2.84亿人，城乡基本医疗保险的参保人数超过13亿人，覆盖率达到95%，失业保险参保人数达1.43亿人，工伤保险的参保人数达1.77亿人，新农保(试点)的参保人数已超3.2亿人。从社保基金情况来看，2011年，全国社保基金总收入达25758亿元，社保基金会管理的基金资产总额已达8688亿元。

随着城镇化的发展，城镇就业人员将不断增加，城镇职工各项社会保险的参保对象也将不断增加，这些群体也将逐步纳入到社会保障体系中。特别是2010年《社会保险法》的颁布，使我国社会保险工作全面纳入法制化建设轨道。“十二五”规划纲要也提出要“加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平”，并且明确提出“新型农村社会养老保险实现制度全覆盖”等要求。预计未来十年，随着各项社保制度的顺利推进，我国社保的参保人数及基金总量仍将保持快速的增长。

3.未来十年有望理顺社会保险费征缴体制

目前，我国社保费用的征缴仍沿用“双重征缴”体制，即由地税机关和劳动社保经办机构共同征缴。社保征缴主体的二元分离，易导致资金在归集、上缴、支付等环节出现问题。

《社会保险法》中明确规定，社会保险费实行统一征收。虽然目前国务院尚未出台关于实施步骤和具体办法的规定，但已经将统一社保费用征缴机构提到了法律层面，相信未来十年有望出台统一社保征缴主体的具体实施办法，进而理顺我国社会保险征缴体制。

4.未来十年“福利赶超”或困扰社保事业发展

20世纪80年代，拉美等国学习发达国家的福利制度和就业保障制度，以快速提高低收入阶层的收入。例如，阿根廷和乌拉圭在1987年～1988年的社保税率就分别高达34%～45%和54%～57%，接近欧欧洲国家，也高于加拿大和美国[1]。正是这种“福利赶超”，使拉美的经济在20世纪80年代经历了“失去的十年”，桎梏了社保和福利制度的可持续发展。

我国目前的国民收入状况同拉美国家十年前的状况十分相似。因此，预计在未来十年的发展中，我国社保事业的发展可能出现同经济发展不相适应的情况，遭遇“福利赶超”。

(三)城镇化对未来十年收入分配的影响预测

1.未来十年收入差距难以缩小，但扩大化趋势有望逆转

目前中国收入差距扩大的重要原因之一在于经济发展模式。根据国家统计局相关数据，从1979到2004年间，我国全要素生产率平均增长率仅为0.89%，对经济增长平均贡献率为9.46%，而要素投入对经济增长贡献率高达90.54%。这是一种较典型的投入型增长方式，这种经济增长方式大大压低了生产要素的价格，尤其是在劳动力薪酬方面，劳动者报酬占GDP比例从1990年的53.4%下降到2007年的39.7%[2]。从发展经济学的角度来看，要扭转收入差距扩大的趋势，就必须改变当前的经济发展模式，但短期内中国的经济发展模式将很难扭转。

根据国家统计局发布的我国十年基尼系数，从2003年到2012年，全国居民基尼系数在0.47到0.49之间，2008年达到最高的0.491后开始逐步回落，到2012年为0.474。包括中国社科院在内的若干研究机构均认为，中国在2015年以后贫富差距的缩小趋势才会形成，到2020年中国的基尼系数有望降至0.4左右。考虑到经济发展模式转变以及财政、货币政策的滞后性等因素，预计未来十年，我国收入分配差距的增长趋势将逐步放缓并有望扭转。

2.未来十年收入差距问题将成为中国经济发展的瓶颈

根据发展经济学理论，我国正处于“经济赶超”阶段后期，是转型和发展的关键时期，未来十年可能顺利步入“新古典增长”阶段，也可能陷入“中等收入国家”的停滞阶段。

根据库兹涅茨的倒“U”型理论，在经济发展过程中，收入差距将经历先不断扩大后逐渐缩小的过程。2010年，我国人均GDP已超过3000美元①，进入了中等收入国家发展区间。在这一区间，中国经济迎来机遇的同时，也面临“中等收入陷阱”等诸多问题，若不能很好地解决收入差距问题，中国也可能落入“中等收入陷阱”。因此，未来十年中国将面临由于收入分配不均带来的经济发展方面的压力和挑战。

3.未来十年农民工收入水平将成为影响我国总体收入差距水平的主导因素

据国家统计局公布的数据，2012年全国农民工总量超过2.6亿人，其中，外出农民工1.6亿人，他们在我国经济社会发展中发挥着日益重要的作用。根据“全国总工会新生代农民工问题课题组”的调查，2010年新生代农民工的月均收入为1747.87元，仅为城镇企业职工平均月收入(3046.61元)的57.4%，比传统农民工(1915.14元)低167.27元。

农民工是城镇化的产物，也是受城镇化进程影响最直接的群体，随着城镇化的发展，未来十年农民工在我国人力资源市场中的作用将会更加突出，如果农民工工资水平相对过低的现状不能得到改善，农民工的收入水平将会成为影响我国总体收入差距水平的主导因素。

(四)城镇化对未来十年劳动关系的影响预测

党的十八大报告明确提出，要健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，对构建和谐劳动关系提出了新的要求。

1.未来十年农民工和非公企业将成为我国劳动关系的主体因素

从劳动者一方来看，农民工在数量上已超过城镇劳动者，成为我国劳动关系的主体因素。2008年末全国建立各种劳动关系的劳动者为44404万人，其中，纳入农民工统计的占整个建立劳动关系的劳动者的50.8%。另外，纳入城镇就业人员统计“其他”项的就业人员9284万人，其构成主要是农民工。因此，即使保守估算，农民工的数量占整个建立劳动关系的劳动者的比例也要超过60%[3]。

从用人单位一方来看，非公企业已成为最重要的用工主体。尤其是中小企业，不仅已经成为我国经济发展最具活力的实体，更重要的是，它吸纳了90%以上的就业人口。

2.未来十年非标准化劳动关系的比重越来越大，完善劳动标准已成为处理劳动关系的紧迫任务

企业为降低人工成本和用工风险，选择非标准化用工方式的企业所占比重越来越大，劳动关系呈现出多样化趋势。目前，我国的劳务派遣使用派遣工情况非常普遍，在我国20个行业和7类所有制单位都或多或少使用派遣工。

劳动标准中最为基本的两类标准是最低工资标准和最高工时标准。劳动定额作为确定最低工资的重要依据，目前并没有针对劳动定额的确定原则或国家标准，行业标准也很少。因此，未来十年劳动标准的完善将成为处理劳动关系的紧迫任务。

3.未来十年劳资矛盾冲突性增强的同时，劳资双方的利益共融性将增强

随着城镇化发展，劳动主体、用工模式等转变导致了劳资矛盾冲突性增强，劳动争议案件数量大幅增加，集体劳动争议明显上升。集体劳动争议涉及人数多，处理不当极易引发连锁性的群体性事件。集体劳动争议中劳动者的诉求由争取基本劳动条件逐渐向要求分享企业发展成果转变，从而群体性劳动关系事件会大量增加，矛盾集中爆发的现象随时都可能发生。

同时，劳资双方也意识到利益共融性的存在和重要性，企业劳动关系中对抗与妥协并存的趋势也越发明显。一方面，劳资双方的互为依存是劳资关系的客观存在，劳资双方基于维护自身权益造成劳资矛盾冲突大量增加；另一方面，越来越多的劳资双方主体互谅互让，在促进企业发展的同时也维护好职工权益，努力维护劳动关系的基本稳定。

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