郑秉文：未来10年如何建立“更可靠的社会保障”

习近平总书记在十八大一中全会结束后中央政治局与中外记者见面会上发表的讲话中，曾一口气对民生问题说了十几个“更”，其中说到人民期盼“更可靠的”。习总书记提出的“更可靠的社会保障”为未来10年中国社会保障制度建设指明了方向。站在历史新起点，深感责任重大，任重道远。

过去10年中国社会保障建设迈上一个新台阶

中国社会保险制度基本完成了理论上的全覆盖，五险覆盖人次为世界之最。

在过去的10年，社会保障制度建设迅速，取得了举世瞩目的伟大成就。

2002年，基本保险的覆盖面仅为8200万人，养老保险制度覆盖5500万人，城镇医疗保险制度覆盖9400万人，失业保险覆盖440万人，工伤保险覆盖4400万人，生育保险3500万人。但截至2011年底，上述6项基本保险制度的覆盖面就上升到2.8亿人，3.2亿人，4.7亿人，1.4亿人，1.8亿人和1.4亿人。可以说，经过10年的发展，中国社会保险制度基本完成了理论上的全覆盖，五险覆盖人次为世界之最，成为全球覆盖人次最大的社会保障制度。10年后的今天，除社会保险制度体系基本建成外，社会救助制度体系日趋完善，制度体系不断成熟。

10年来，社会保险基金规模突飞猛进，今非昔比。2002年，基本养老保险基金累计余额仅为1600亿元，医保基金450亿，失业保险基金30亿，工伤保险基金81亿，生育30亿，即五险基金合计还不到2200亿，占当年GDP的2.2%。但截止到2011年底，养老保险基金高达1.95万亿元(不含新农保1200亿)，医保基金4300亿，失业保险基金2200亿，工伤保险基金740亿，生育保险基金340亿，五险基金合计超过3万亿(含新农保等)，占GDP比重提高到6.6%，是10年前的3倍。换言之，10年前，各级还在为国企下岗职工、离退休人员、失业人员的失业金和养老金而四处筹措资金，而今天，全社会发愁的是如何对社会保险基金实现保值增值，防止巨大的贬值风险。

过去的10年是社会保障立法最多、密度最大的历史时期，《社会保险法》的通过将基本社会保险制度建设推上了快车道，社会保险待遇给付水平不断提高，城乡居民生活水平得到较大提高。例如，城镇基本养老保险待遇水平翻了两番，2011年底全国月人均为1516元；城乡三项医疗保险制度在国家基本医疗保险“三个目录”政策范围内的报销比例稳步上升，平均超过60%以上。

可以说，中国制度从无到有，从小到大，从不可靠到可靠，从可靠到更可靠，经历了一个阶梯式的快速发展历程。

未来10年如何构建“更可靠的社会保障”

如何建立“更可靠的社会保障”？十八大报告有现成的答案。

习总书记提出的“更可靠的社会保障”，为全党和各级政府未来10年社保制度建设提出了更高的要求。

如果说在过去10年里，中国社会保障制度体系基本建成，它标志着社会保障实现了从“不可靠”到“可靠”这样一个跨越，那么未来10年就是实现从“可靠”到“更可靠”第二次跨越的重要时期。

如何理解习总书记提出的“更可靠的社会保障”这个概念？如何理解它的指导方针？现阶段的实践标准有哪些？其实，所有这些都可在十八大报告中找到现成的答案。

毫无疑问，“更可靠的社会保障”的指导方针，便是十八大报告里再次明确的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。尽管12字方针早已提出，但十八大再次强调坚持这个方针就显得特别与众不同，它站在一个新高度，确立了十八大后社会保障制度改革新的起跑线，具有鲜明的时代感。

从全覆盖看，十八大将原12字方针中的广覆盖首次改为全覆盖，其意义深长。回顾过去10年，扩大覆盖面一直是各级政府不懈努力的一个制度目标，截止到2011年底，城镇参保缴费人数为1.94亿，占城镇就业人数3.47亿的55.9%，超过一半，这是一个重要里程碑，如同2011年中国城镇化率首次超过半数那样。尤其是截至2012年9月，新农保已基本实现全覆盖。在过去的10年里，城乡社保覆盖面实现了广覆盖的制度目标，社保制度建设迈上一个新台阶；未来10年，社保制度必将是从广覆盖迈向全覆盖的10年。

从保基本看，城镇职工养老保险待遇水平连续9年调，2011年全国养老金支出又创新高，达1.28万亿元，离退休人数6826万人，由此推算，全国人均养老金占城镇就业人员平均工资比率大约为43%左右，即使将其直接视为替代率，也高于英美等一些发达国家。据此推算，基本养老保险人均养老金占城镇居民人均可支配收入比率大大超过80%。但从另一个角度看，养老金支出占GDP比率仅为2.7%，与2002年的2.8%相比略有下降，这说明，未来10年建立一个正常的养老金调节机制是非常急迫的。

从多层次看，在过去的10年里，作为第二支柱的补充保险改造为信托制养老金制度，并建立起化和专业化的运营体制，企业年金得到了长足发展，基金规模2000年时仅为190亿元，2011年则高达3570亿元；参加企业数量2000年仅为1.6万家，而2011年则达到4.3万家；参加职工也从560万人增加到941万人。但从总体看，多层次社保体系还呈严重失衡状态，企业年金发展相当滞后，在12字方针中，多层次与其他指标比较起来表现的最为糟糕，例如，职工参与率仅为4.5%(参加企业年金职工人数/城镇就业人员数)，而英美的职工参与率则高达56%左右；企业年金基金占GDP比重还不到1%，而英美等一些发达国家均超过70%以上，等等。

从可持续看，10年来，社保基金规模发生了天翻地覆的变化，支付能力得到根本改善，基金备付能力10年前仅为6.8个月，而2011年则提高到19个月。但展望未来10年，我们不可否认的是，老龄化风险已成为养老制度最大的财务风险源之一，10年前中国人口刚刚迈进老龄化的门槛，而今天，制度赡养率已经达到33%且具有攀高趋势。2011年制度征缴收入1.40万亿(剔除财政补贴因素之后)，制度支出1.28万亿，当期收支虽然平衡，略有结余，但收支比率仅为1.09，尤其是，全国将近一半省份(15个)收支比例小于1，意味着当期呈赤字状态。此外，由于各个制度参数设置不尽合理(比如最低缴费年限和法定退休年龄等)，潜在的财务风险充斥制度各个环节。

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