养老金并轨，从哪儿找钱？

日前，国务院副总理马凯向全国人大常委会做工作报告时透露，我国养老金并轨改革方案已拟定，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。改革的基本思路，概括为一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。“五个同步”，即政府机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。备受关注的养老金并轨方案通过，是本届政府全面深化改革，完成十八届三中全会、四种全会提出重大任务的关键举措，标志着我国实行多年的养老金双轨制即将走入历史。

然而，并轨改革引发了“钱从哪来”的担忧。目前我国社会保险基金预算编制里，基本养老保险基金包含了企业职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险。根据2014年的社保基金预算报告，全国企业职工基本养老保险基金收入21489亿元，同比增长8.1%，其中保险费收入17554亿元，财政补贴3038亿元；支出19117亿元，比上一年增长14.5%(2013年为17.4%)。虽然名义上实现了收支结余2371亿元，但如果扣除财政补贴收入3038亿元，实际上企业职工基本养老保险基金收不抵支的缺口达到767(2013年是338亿元)，缺口在扩大。据统计，我国在职公务员数量约700多万，各类事业单位126万个，就业人员达到300万人。双轨制下政府机关的养老金主要来自财政拨款，事业单位的养老金既有财政拨款又有单位自筹。一旦实现并轨，相当于基本养老保险基金系统新增3700万人的支出需求，同时并没有转入相应的基金收入，由此形成潜在巨大的支出缺口。如果不能明确改革所需资金的来源，相关改革的推进必将遭遇重重阻力。

钱从哪来呢？要回答这一问题，我们必须分清楚支出的性质。并轨改革主要新增三类人群的支出需求。一是并轨之前已经退休的职工，二是并轨之前已经参加工作但尚未退休的职工，三是并轨之后参加工作的职工，分别称之为“老人”、“中人”、“新人”。总体而言，应当分类对待三类人群，采劝老人老办法”、“中人折中办法”、“新人新办法”。对于并轨后才参加工作的“新人”，其养老保险金的发放最易处理，直接参照并轨后的制度统一参保。比较难处理的是“老人”和“中人”的养老金发放资金来源问题。

首先，不能完全直接由全国企业职工基本养老保险基金承担改革所需支出。虽然这3700万人相当于全国职工基本养老保险3亿多参保人员(2012年全国参保人数为30427万人)的12%左右，但由于机关和事业单位支付的养老金平均水平高于企业，其养老金负担必将超过社会基本养老金支出的12%。企业职工基本养老保险是由在职职工、企业和政府三方共同积累而成，如果用来消化并轨改革成本，不仅不合理，还有失公平。

其次，“老人”和“中人”的养老金发放，应由财政承担。由于“中人”和“老人”的工作年限视同已经缴纳保险金，但没有形成实质的基金积累，从而导致空账问题。据测算，空账的潜在支出规模超过了1万亿。对于并轨前已经退休的“老人”的养老保险支出需求，应当全部由财政承担。如果这部分退休职工的养老保险金也由企业基本养老保险基金发放，形同政府向社会转移养老负担，造成新的社会不公平。“中人”养老金发放是改革最大难点，个人和相关单位缴纳的保险金仅能部分地补充空账缺口，其余的部分最终仍然需要财政直接或间接地承担。

第三，提高统筹层次，合理地在中央和地方之间分配财政责任，调动中央和地方两个积极性。人口跨地域的流动，给地方统筹的养老保险金制度提出了挑战，提高统筹层次势在必行。目前，全国31个省份尚没有完全实现省级统筹。如果在并轨改革中逐步提高统筹层次，部分省级财政的负担必将增加。尤其是经济发展水平较低、省级财力有限的省份，如果没有统筹好中央和地方之间的责任分配，那必然会损害部分地区的改革积极性。因此，中央财政应当承担更多的支援欠发达地区、调节地区之间差异的责任。

当然，强调政府承担改革成本并不是说政府需要在改革初期就完全消除财力缺口，而是在未来若干年里逐年补充，从而较好地分解支出压力，减轻改革当期的财政负担。而且，这部分支出压力要尽可能地通过节约不必要的财政开支、提高财政资金使用效率来加以缓解，而不是通过开征新税种进行筹资，也不能挤占用于一般公共服务的财政资金。此外，事业单位职工的养老金筹集和发放，需要与事业单位分类改革同步配套。

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