2020：走向公平可持续的社会保障

2014年12月6日-7日，中国(海南)改革发展研究院就“中国经济社会转型发展大趋势与社会保障”课题召开专家咨询会。与会专家就中国经济社会转型发展背景下，走向公平可持续社会保障制度面临的趋势与挑战、制度变革、政府角色、国际经验等进行了深入研讨。兹介绍部分专家学者观点，供参考。

中国经济社会转型发展大趋势对社会保障制度提出新要求

1. 社会公平成为中国经济转型升级的重要条件和目标，改革重心由效率转到公平

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林指出，中国的经济增长正处于向公平可持续的增长模式转换的历史节点：经济转型到了最后的窗口期，跨越中等收入陷阱到了临界点，全面深化改革到了时间节点。如果这六年把握得好，公平可持续增长就有了重要基础和条件，就能把握住经济社会转型发展的主动权。

未来六年至少面临着三大任务：一是工业的转型升级;二是城镇化的转型升级;三是消费结构的转型升级。经济的转型升级离不开社会的转型和升级;社会公平发展是经济转型升级最为重要的一个条件，同时也是中国追求的重要目标。

中国社会科学院学部委员田雪原认为，前30多年改革的重心在效率上。以效率为重心的改革调动起各种要素的积极性;30年以后的改革，则要在巩固前一阶段经济体制改革成果基础上，进而通过新的将重心转到公平上来的改革，在促进经济继续发展同时，使全体人民共同富裕起来。

挪威城市区域研究所高级研究员特斯里认为，在城镇化方面，挪威需要防止过度的城镇化。挪威为了鼓励偏远的地区也有人居住，只要有人居住的地方政府都会提供均等化的公共服务。相比之下，中国与欧盟的相似性更高。关于中国的经济增长，他认为未来无论中国是中高速增长还是低速增长，都应该特别重视公共支出。但不能过度依赖经济增长速度预期来确定未来的公共支出水平，这样有可能会产生一些不可预见的社会负担。

2. 中国能不能跨越中等收入陷阱，社会保障建设是关键

国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风认为，在中国经济社会发展的趋势下，社会保障制度面临四个方面的挑战：

第一，城镇化的挑战。户籍制度的障碍使城乡居民难以享受到同等的基本公共服务，数亿流动人口从农村流向城市或者是从一个城市流向另一个城市时，受户籍限制，很难进入当地社会保障制度体系。

第二，人口老龄化的挑战。一是要保障老龄人口养老金的来源。二是随着老龄化的加剧，要为高龄老人、失能、半失能、失独老年人口提供基本的养老服务;三是医疗领域支出将大幅度增长，这对于卫生领域的投资、服务模式的改变、卫生干预的选择都会形成新的挑战。

第三，经济增速下行的挑战。在经济增速放缓趋势下，中国能不能跨越中等收入陷阱，社会保障建设是一个很关键的问题。

第四，中国老百姓的社会保障诉求快速上升的挑战。随着年轻人的权利意识、平等意识迅速提高，社会保障等基本公共服务制度与年轻人的诉求之间有很大的差距。如果处理不好，不仅影响到中国的经济的可持续增长，也会影响到中国的社会稳定。

奥斯陆社会研究所高级研究员哈特兰认为，对中国社会保障，一是通过社会保障加大对失业和对未来的保险 ，尤其是要对市场创业者承担的风险增加保险。二是进行财富再分配，包括在横向上和纵向上进行社会财富的再分配，使人们的收入更加公平。三是通过社会保障影响人们社会行为，比如在家庭中使男性承担更大的责任。

3. 按现行养老保险体制，2029年中国养老金支付将超过警戒线

田雪原认为，从长远看，中国人口老龄化趋势将呈现三个特点：

第一，速度比较快，水平比较高。到2050年，中国65岁以上老年人口占比23.07%，届时将比世界高出6.87个百分点，比发展中国家高出8.47个百分点，比发达国家仅低3.13个百分点，跻身老龄化高水平国家行列。

第二，老龄化S曲线推进具有阶段和累进的性质。2000-2020年为S曲线底部，65岁以上老年人口占比年均提高0.25个百分点;2020-2040年为S曲线挺起中部，65岁以上老年人口占比年均提高0.5个百分点;2040-2050年为S曲线顶部，65岁以上老年人口占比年均升高0.11个百分点。

第三，人口老龄化在城乡和地区间分布不平衡。过去的老龄化地区差异是自西向东逐步加深，形成西部、中部、东部“三大板块”;现在则成为西部与中部合二而一、与东部有一定差距的“两大板块”格局。

老龄化将给中国带来三个方面的挑战：

一是人口老龄化加速上行与经济增速下行的矛盾将会突出，这表现为“未富先老”，为此必须对现行城乡养老保险体制进行改革，建立起公平合理的可持续、全国统一的养老保险体制。

二是随着老龄化进程加快，劳动人口已经越过刘易斯拐点，开始逐步下降，单纯依靠劳动力刺激经济，红利和盈利空间在加快缩小。

三是人口老龄化对社会保障、医疗制度等提出了挑战。按照现在的体制走下去，到2029年全国退休金占GDP之比将超过10%、占工资总额之比超过29%的“警戒线”，潜藏着巨大的养老金支付危机。

人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚认为，现在机关事业单位的养老保障待遇水平高且稳定，基本上不存在支付风险，缺乏内在的改革动力。但机关事业单位与企业职工退休待遇逐步拉大，矛盾和问题越来越突出。为了解决这个问题，中国政府连续10年提高企业退休人员的养老金，每年幅度为10%。但这种行政化解决解决待遇差的途径是不可持续的。目前中国有近2/3地区的当期养老保险金收不抵支。

挪威统计署研究主任霍姆叶认为，作为人口老龄化十分严重的国家，到2060年挪威65岁以上老人的赡养比将从目前的20%增加到40%。尽管过去20年人口赡养比的增长有所缓和，但是并没有影响长期赡养比不断攀高的趋势。这将给财政带来巨大压力：一是随着医疗条件的改善，人们的预期寿命不断提高，以税收为基础的养老服务和医疗服务的费用不断提高，财政支出压力也将不断上升;二是劳动人口和劳动时间相对减少，要维持现有的支出水平需要进一步提高劳动人口税负。到2060年挪威需要增加24%的税收收入，居民税率将增加到65%左右。

4. 把保持和增强社会活力作为社会保障最基本的目标

清华大学教授孙立平认为，人口老龄化带来四个方面的挑战：一是1949年后第一个生育高峰出生的人全部进入老龄阶段;二是“421”家庭结构普遍化;三是没有做好心理准备的年青一代人要开始承担最重的社会责任;四是老龄化不仅意味着老年人口的增加，更重要的是能够提供老年服务的劳动力减少。以后的问题可能不是没钱，而是没有提供服务的人。

孙立平认为，第一，应当把保持和增强社会活力作为社会保障最基本的目标;第二，社会保障既要考虑到老年人的养老、医疗，同时也考虑减轻年轻人负担，使得社会保持增强活力;第三，要减轻年轻人负担，一方面是社会安排要到位，另一个方面是以财富代际的传递增强家庭自我保障能力;第四，要从中国实际出发，考虑社会保障的新模式，比如对独生子女家庭要给予特别考虑;第五，社会保障要回归常识，在社会保障改革中人和钱哪个更重要?答案无疑是人。

5. 以人口自由流动应对人口老龄化需慎重

哈特兰认为，人口自由流动给挪威应对人口老龄化挑战、促进经济持续增长带来许多红利。1994年挪威与欧盟签订协议，接受了欧盟的移民政策和社会政策。2004年以后随着一些东欧国家加入欧盟，劳动力开始出现由东向西流动的趋势，例如挪威目前有4%的劳动力来自波兰和立陶宛。但是，也有国家拒绝人口自由流动的政策。比如，英国就担心这种做法会导致福利型移民而不是就业型移民，从而拒绝接受欧盟的人口自由流动政策。

挪威商学院教授伊萨克森认为，根据欧盟移民问题的经验，中国要允许所有人自由流动并且赋予相应权利的时候，要慎重考虑。以教育为例，他认为应当认真研究提供什么样的教育，将相关资源用在哪个层面、哪个领域的教育，从而更有助于提高生产力，创造更多的社会财富。在这个基础上才有对社会保障更高的期望值。

公平可持续的社会保障与制度变革

1. 把社会保障制度作为改革的优先工作

中国体制改革研究会副会长宋晓梧认为，在“十三五”时期，需要深刻认识当前面临的严峻形势，进一步解决深层次矛盾，加快改革步伐。以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加大城乡统筹、制度统筹和资源统筹工作力度，把社会保障制度应是面向2030年社会政策优先考虑的重点领域，尽快建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。

2. 推动新农保转型升级，建立同城市类似的积累补充型养老保险新体制，使新农保全覆盖由“被单”变为“棉被”

田雪原认为，城乡之间、城镇内部企业与机关事业之间“双二元结构”养老体制，矛盾和问题充分暴露出来，到了必须拆除“双二元体制”藩篱的时候了。他指出，城乡“二元结构”体制弊端使占近一半农村老年人口被排斥在体制之外;新农保水平过低，“全覆盖”大都是难以御寒的“被单”。

2011年城镇职工人均给付养老金14797.8元，新农保试点人均领取658.7元，相当于城镇职工的4.5%;有的参保农民一年结算下来，还拿不到100元的新农保养老金，实是杯水车薪。他认为，农村养老保险体制改革，要在现有的新农保基础上实现转型升级，建立同城市类似的积累补充型养老保险新体制。

国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇认为，实现2.6亿农民工社会保障全覆盖，关键是加强立法，避免未覆盖和重复保险的问题。

3. 以拆除企业与机关事业单位之间“二元体制”为突破口，进行体制并轨改革

田雪原认为，体制并轨的突破口在于拆除企业与机关事业单位之间“二元体制”。目前，企业职工一般缴纳相当于工资的8%养老金记入个人账户，企业缴纳相当于职工工资20%作为补充养老保险金，机关事业单位及其干部职工，却无需缴纳养老金，也不建立任何个人账户;企业职工退休一般领取相当于原工资50%-60%的退休金，机关事业单位干部职工领取相当于原工资75%-100%的退休金。本来企业职工与机关事业单位干部职工工资差距就比较大，领取养老金占工资比率又相差二三十个百分点，致使养老金差距拉开很大，严重不公。

4. 推进养老保险制度“并轨”不是把机关事业单位简单地向企业并轨，而是向新的养老体制并轨

田雪原指出，“并轨”是向着符合改革要求、所要建立的新的养老体制并轨。一是城市养老保险体制改革。不是简单地把机关事业单位简单地向企业并轨，而是向新的养老体制并轨。最重要的是实现养老保险养老保险基金积累余额与养老金给付的直接挂钩对接，保证养老基金的可持续运行。二是农村养老保险体制改革。在现有新农保的基础上提高养老保险的水平、提高养老保险的质量。改革要坚持个人缴费为主，个人所在地方政府补贴为辅，逐步实现新农保的转型升级。

金维刚指出，建立机关事业单位和城镇企业职工统一的养老保险制度，需要与各方面实行同步改革：第一，机关和事业单位同步改革;第二，在养老保险制度改革的同时建立补充养老保险;第三，养老保险制度改革和工资制度改革同步配套;第四，同步改革计发办法和调整机制;第五，这项改革需要在全国全面推开。

5. 建立“多缴多得、长缴长得”激励机制

宋晓梧认为，基本养老保险制度改革应做大社会统筹账户，做实、做小个人账户。因为社会统筹共济性较强，而个人账户不具有共济性。在不改变统账结合制度结构的前提下，将个人账户缴费的总比例从8%降到5%，调整计发方法，即领取养老金社会统筹部分的金额由“30%的社会平均工资”提高到“40%-45%的社会平均工资”。国家可规定个人缴费率的下限和上限，近期可规定下限为3%，上限不超过8%，具体费率由省级政府在全省范围内统一确定。远期可适当放宽上限费率，鼓励多缴多得。在这个改革下，职工在退休时所领取养老金的社会统筹部分的工资比例会相应提高，增长约10%-15%左右。

关于城镇职工养老金替代率偏低的问题，赵殿国认为需要从两个层面来看：第一个层面是企业里的高管和高级知识分子，这些人替代率偏低，原因之一是他们缴费基数低。第二个层面是一线工人，他们替代率相对较高，尤其是十连调(连续10年上调10%)后，甚至比在职职工的工资还高，结果一线工人不愿意延迟退休，而都想早退休。

赵殿国建议，要建立“多缴多得、长缴长得”激励机制。在这方面农村居民养老保险制度设计比较合理，可以延伸到城镇企业职工的养老金制度模式改革中。对于基本养老保险个人账户制度，可以有两种改革方案：一是完全取消个人账户;二是实行名义账户制。新型农村养老保险的个人账户从建立之初就是实账运行，农民知道自己的缴费、未来的收益以及养老金水平。个人账户由实账运行转为名义账户比较容易，而做实名义账户需要一个较长的时期。

葛延风指出，从全世界国家经验来看，并不能证明积累制一定比现收现付制好。只要经济增长速度超过人口增长速度，现收现付就可以持续。但实行积累制对资本市场要求很高，但中国的资本市场并不完善，搞积累制时机还不成熟。建议实施名义账户，这不排除在其他一定领域里引入积累制，例如企业年金就可以实行完全积累制。

6. 选准时机，小步、渐进式、差异化延迟退休年龄，缓解养老金财务压力，增强制度的可持续性，公平兼顾各类人群的实际需求

葛延风认为，在社保可持续上，需要对养老金制度进行一系列重要环节的技术调整。比如，推迟退休年龄，建立一个更加合理的替代率和养老金待遇调整机制等。

宋晓梧认为，中国人均预期寿命的提高、养老金支付压力增大使延迟退休成为大势所趋，因此，应综合考虑我国人口预期余命变化、老年人口健康指证、社会保险基金平衡等需要，采取渐进方式延迟退休年龄。渐进式延迟退休年龄主要是为了增强制度的可持续性，但要公平兼顾各类人群的实际需求。

哈特兰指出，挪威同样面临人口老龄化的挑战。最好的解决办法是推迟退休年龄。在挪威，个人可以在62-75岁之间自由选择，退休越晚养老金越高。

维兰德认为，首先要鼓励退休人员到一定的年龄以后继续工作，并允许这部分人在工作的同时可以领取养老金。其次，个人账户实行名义账户，支出责任由政府兜底。第三，挪威建立了弹性的退休制度，人们可以选择在62-75岁之间任何一个时间退休。在新的养老金制度设计下，不同年龄段的人领取的养老金是不一样的。

霍姆叶认为，挪威的社会保障制度在财政上、经济上是不可持续的，面临一些与中国类似的问题。挪威社会保障基于税收，政府有很大的一块预算分别应用在教育、养老、医疗等等。挪威现在面临健康医疗方面以及老年人长期照护的挑战，对此最重要的是养老金制度的改革，关键是改变的是人们退休的年龄，总的原则是采取一个重要的激励机制，在预期年龄基础上，鼓励延迟退休，越迟退休，领取退休金会越多。对于不断增长的医疗和老人照护的费用，他建议把这块预算收支从政府的总预算中分离出来，并且这方面的预算是强制性的。这种做法可以让纳税人更清楚地明白你为什么要付这么多税。

7. 面对人口老龄化挑战，政府应把养老服务和健康服务业像计划生育一样，作为基本国策

田雪原指出，人口年龄结构老龄化提供了巨大的服务需求。为此，需要整合养老社会资源，完善养老保障体系，即养老社会保险是主体，养老社会福利、养老社会救助是“两翼”。他建议形成“社养、家养、自养” 三种养老模式相互补充的养老保障体系。从发展的趋势来看，家养和自养模式在不断弱化，社会养老体制在不断强化。人口老龄化对服务业有大量的需求，应该大力发展服务业。“十三五”期间，要着力研究如何建立三者相互补充、共同发展的养老保险体系。

赵殿国认为，面对人口老龄化对社会保障制度带来的挑战，政府要高度重视养老服务。一是应该把养老服务和健康服务业像计划生育一样，作为基本国策来应对;二是政府的责任是托底，即对高龄、失能、半失能进行托底的养老服务。三是亟待建立长期护理保险制度。四是政府主要是提供服务、减税、让利，让更多的私营企业参与进去。五是在政府加大对养老服务投入力度的同时，应注意资源稀缺问题。六是在运行机制方面，应该是政府主导，整合各方面的资源，倡导市场化运作。

法福应用国际研究所高级研究员维兰德指出，目前挪威养老金体系主要由三部分组成：一是全国基本的养老金体系。二是企业的养老金，从2006年开始这已经成为强制性的措施，但在私有企业员工与公有部门员工的养老金是有区别的。三是合同协议养老金，主要根据集体协议，是工会和雇主谈判确定下来的协议养老金。在公共部门所有雇员都有协议养老金，私营部门只有50%的雇员有协议养老金。如果个人参加养老金储蓄，他们在税收方面可以享受一定的优惠。

8. 弱化直至取消基本医疗保险个人账户，将职工基本医疗保险中的个人账户转到补充医疗保险，提高基本医疗保险共济水平

宋晓梧建议，取消医疗保险的个人账户。医疗保险是现收现付，不同于养老保险积累到退休年龄才能提取。据一项调查表明：20%的人医疗保险个人账户里没有储蓄，27%的人不知道自己个人账户中的积累额，个人账户没有起到积累效用，同时个人账户的积累余额过多又带来资金保值增值的压力。因此，应逐步取消基本医疗保险个人账户，将职工基本医疗保险中的个人账户转到补充医疗保险，并适当调整个人账户比例，相应降低或取消报销起付线，以此提高基本医疗保险共济水平，减少基金管理成本。

赵殿国建议：一是重点是建立分级诊疗，医疗保险不宜全国统筹，全国统筹医保容易带来“逆向选择”;二是弱化甚至取消个人账户，将企业缴费的2%提取出来建立长期护理保险;三是建立统一的管理体系，杜绝因城乡分割而产生的重复报销和行政资源浪费。

9. 以增量改革为主，合理化解转型成本，减少制度并轨可能带来的社会冲击

金维刚认为，养老保险制度改革中，制度设计的替代率水平不是最核心的问题，而如何解决在职人员将来退休以后的养老金待遇受到很大的冲击才是真正的核心问题。目前过渡性养老金设计中有两个问题需要解决：一是过渡期设置多长，过渡期的养老金按什么水平发放;二是职业年金施行缴费确定型还是待遇确定型。

金维刚指出，目前，社会承担了转型成本，造成目前社会保险缴费率过高。政府应当承担社会保障的转型成本。对于机关事业单位可能形成的冲击，需要设立一个过渡期，发放过渡性养老金。将来退休后的机关事业单位人员养老金，应该包括四个方面：一是跟企业一样计发的基础性养老金，二是个人账户养老金，三是职业年金，四是过渡性养老金。这可以有效解决机关事业单位改革前后退休人员待遇差问题。

葛延风指出，关于机关事业单位的转型成本问题，如果采取名义账户制，就不存在转型成本;如果采取部分积累制，转型成本也将全部由财政来做。对企业个人空账问题，他认为，可以考虑用名义账户。虽然现在部分地区把个人账户做实了，对实行名义账户影响并不大，只需要把个人账户分成两部分，一部分是作为计发办法，另一部分继续做实，对整体运行不会产生影响。他认为，面对社会保障制度的挑战，做减法的改革不会成功，需要以增量改革为主，逐步把待遇水平低的人的待遇水平提上来。

建立公平可持续社会保障制度的政府责任

1. 中央承担基本社会保障的职能，地方政府主要负责本地社会保障事业的执行与实施

宋晓梧认为，在政府责任上，明确中央政府和地方政府的责任分工尤为关键。第一，社会保障的事权适当提升至中央，由中央承担基本社会保障的职能。中央政府主要负责全国性社会保障法律法规的制定，制定并实施社会保障事业发展规划，统筹各地社会保障的协调发展，通过财政转移支付帮助贫困地区，监督各地社会保障事业的财政投入和运行管理，通过规范转移支付制度来强化中央政府在社会保障事务中的主导权。地方政府主要负责本地社会保障事业的执行与实施，保证社会保障制度的财政投入，负责社会保障的日常事务。第二，在完善社会保障体系方面给予一定税收优惠，采取多种措施鼓励补充性保险和个人储蓄型保险的发展。

赵殿国认为，中央应该制定全国最低的基本养老保险标准，而地方则根据经济发展水平设置地方的基础养老金。他建议，把社会保障的一部分事权上收到中央。企业职工养老保险社会统筹部分由中央控制，企业缴费的10%划入中央，中央制定最低基础养老金标准，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。

金维刚认为，关于社会保障在省级之间、城乡间差距较大问题主要有三个原因：一是中国经济发展的不平衡、劳动力流向及不同省份常住人口老龄化差异大。二是中国在对计划经济体制进行改革的时候，很多政策是由中央政府确定大目标、大方向，具体执行政策和操作细则由地方、省以下政府完成。但中央对地方的转移支付不足以弥补这些年迅速扩大的地区之间的社会保障差距。三是过去对农民没有建立规范的社会保障制度。2000年起开始在农村建立了农民最低生活保障制度、新型医疗合作制度、养老保险制度，但是与城镇职工和公共部门的待遇水平相比差距仍然比较大。

挪威城市区域研究所研究主任米沃尔德认为，从挪威的经验看，明确中央与地方政府的职责分工对于社会保障体系的公平和效率至关重要。挪威有三级政府，分别是中央政府、郡级政府(相当于中国的省)和市县级政府。在挪威，即使是最小的市，政府在公共服务供给方面的职责也非常大。比如教育公共服务，中央政府负责大学教育;郡级政府主要负责高中的教育;市县政府主要负责小学以及初中教育。社会保障方面，中央政府制定全国统一的法规政策，主要负责健康医疗领域的社会保障支出;市县政府主要负责医疗服务和社会救助。挪威社会保障经费来源于税收。由此，市民对政府的信任、税收的公正性和透明性，对挪威的社会保障财力可持续性有重要作用。

2. 规避政府“双重角色”

葛延风指出，在社保方面中国政府现在扮演的是“双重角色”。一方面是整个国家社会保障整体的设计者，另一方面又是公务员的雇主。在整个改革的过程中，其决策制定难免受到影响。这也是导致这么多年中国机关事业单位和企业待遇差距逐步形成和很多问题长期得不到解决的重要原因。

国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授常修泽认为，一个国家，无论什么政治制度，都应该建立完备的社会保障制度。中国作为社会主义制度国家，更应该把社会保障做得更好。建立社会保障制度，应统筹考虑政府、市场和慈善组织三种力量，即“政府管基本、市场管超值、慈善组织管广济善助”。

3. 增设社会保障预算，增强社会保障财政支出的权威性和稳定性

赵殿国指出，当前，我国社会保障支出占公共财政支出的比例在市场经济国家中处于较低水平，而且社会保障财政资金分配的不均等也很突出。比如，台湾农村居民的养老金待遇月平均7000台币左右，城镇居民的养老金待遇月平均18000台币左右，城乡比是2.57倍，而中国内地城乡养老金差距不只10倍。未来城市和农村养老水平差距应当缩小到4-5倍左右。

4. 划拨国有资产充实社会保障基金 ， 提高国有企业资本收益上缴比例

宋晓梧建议可以借鉴智利的经验，通过变卖国有资本或者国有资本股权划入社会保障基金等方式化解。从国际经验来看，法国国有企业上缴红利占企业利润的50%左右，挪威石油企业要向国家缴纳80%的税收， 目前中国国有企业向国家缴纳红利比重偏低。为此应提高国有企业资本收益上缴比例，将其作为社保基金的资金来源。

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