社会福利体系建设的总体方案与主要建议

建立统一协调、公平普惠的福利体系，包含总体性的福利体系建设方案，以及对各类主要福利制度的政策建议等。

总体性的福利体系建设方案

——优化财政支出结构，增加社会福利的财政支持力度

OECD的公共社会性支出与我国的社会福利支出统计口径比较接近，王列军通过将两者的统计口径进行修正调整，可建立统一的衡量口径。根据该口径数据，2010年我国的公共社会性支出占广义政府支出和GDP的比重分别为31．7％和11．1％，都分别仅为OECD平均水平61．8％和24．4％的一半左右。即使是OECD国家中社会性支出水平占比最低的韩国，其比重也达到41．2％和11．8％，略高于我国。按照该统计口径，即使人均GDP为3000美元—6000美元的国家，公共社会性支出占广义政府支出比重也达到了54％。社会性支出水平与发展阶段、体制选择和文化传统有关，到底多高好不能一概而论。但根据OECD国家比较成熟的经验，我国福利保障的总体水平较低，要逐步优化财政支出结构，加大财政对社会福利的支持力度，建立与我国经济发展水平相匹配的福利保障体系。

——改革福利筹资体制，提高中央和省级政府的支出比重

我国福利筹资的高度分权化是造成福利体系碎片化和差异化的重要原因。从国际经验来看，大多数国家（特别是单一制国家）教育和卫生支出主要是中央和省级政府的责任，而且中央政府承担比例较高；社会保障和救济则基本就是中央政府的支出责任。我国提高中央和省级政府的福利支出比重的改革势在必行，这不仅有利于改善流动人口的社会权利，也是完善社会福利体系，促进基本公共服务均等化的根本性解决办法。提高中央和省级政府的支出比重，不能只是临时性的举措，必须建立明确的政府间的责任分担机制，而且各地区的分担比例安排应尽量统一。在此前提下，要求流入地政府切实承担起为外来常住人口提供公共服务和社会保障的责任。

——建立基本公共服务包，保障底线公平

“保基本、兜底线、促公平”，是当前我国福利保障制度发展的基本理念。整合当前部分兜底性的福利保障项目，建立基本公共服务包，为全体国民提供统一、公平、普惠的基本福利保障。基本公共服务包的建立可以逐步完善。早期可以把部分比较成熟的福利项目，如基础教育、传染病防治、孕产妇保健等纳入服务包。以后随着经济社会的发展和福利制度的完善，把其他的福利保障项目，如基础养老金、健康档案管理、儿童保健、高中教育（含职高）、最低生活保障等逐步纳入。

——大力推行全国统一、资源整合、功能兼容的社会保障卡

改革传统的以户籍为基础的权利界定和利益分配制度，建立以居住地、社保缴费年限等为基础的福利保障体系。大力推行全国统一的社会保障卡，促进社会福利体系的制度整合和资源整合，建立统一标准，实现社会保障卡跨险种、跨地区广泛应用。建立全国统一的社会保障信息系统，并逐步与医疗卫生、养老保障、社会救助等社会保障相关信息系统做好衔接，实现协同共享，为一卡通提供高效、安全的技术支持保障。

分领域的福利体系建设方案

——推进义务教育均衡发展的政策方案

教育公平是人的全面发展和社会公平正义的客观要求，是社会公平的重要基础。当前的基础教育在制度体系上基本统一，但是教育资源分布不平衡，导致区域之间、城乡之间、校际之间，教育质量存在较大差异。政策重点是首先促进区域内部义务教育的均衡发展，相关的政策方案可以借鉴日本、韩国的教育平准化方案，具体建议主要有三个方面：

一是区域内财政资金的均衡投入。学校的硬件投入、运行经费、人力资源配置等，要均衡保障。在当前情况下，财政资金要优先向薄弱学校倾斜，重点提高薄弱学校的资源配置。特别是在边远农村地区，考虑到人口密度下降的趋势下公共服务提供成本可能更高，如在基础设施的建设投入，校车配置及运营成本等方面，农村地区的公共服务提供成本可能高于城市地区或人口聚集区，教育经费拨付要进一步向农村地区，特别是人口密度低、经济发展较落后的地区倾斜，人均设施配置标准也要进一步提高，防止盲目的撤点并校，保障经济落后地区的学生都可以享受均等的有质量保障的义务教育。

二是推广区域内校长教师轮岗。根据十八界三中全会《决定》的精神和部署，积极推进公办学校校长教师交流轮岗制度。具体措施是总结各地校长教师轮岗的经验做法，借鉴日本、韩国的经验，推广区域内公立学校的校长教师轮岗。对义务教育的均衡发展状况进行评估。凡是义务教育发展不均衡，评估结果没有达到预期目标的，除交通条件不便利的地区外，在县区范围内全面推广该制度。同时完善相关的配套支持政策，如提供边远地区补贴、教师公寓等。

三是实施优质高中录取指标“配额到校”制度。总结山东、浙江、黑龙江等地的经验做法，尽快推广并提高“配额到校”的比例，遏制初中择校热，促进义务教育均衡发展，保障薄弱学校学生的平等受教育机会。在义务教育发展不均衡、配额到校比例较低的地区，要尽快确定实施方案，提高配额比例，扭转择校预期。

——推进医疗保障制度整合和公平享受的政策方案

医疗保障总体上要坚持“按能力缴费，按需要享受，使用时量力付费”的理念和思路。制度整合的方案，可以采取混合模式，即在全国层面，通过建立调剂金制度，实现基本医疗保险的全国统筹。在省市层面，要在医疗保险的标准体系方面首先实现整合，建立不同制度体系间的转移衔接机制；制度整合的中长期目标，是在制度体系上实现整合。

近期的制度整合，主要建议如下：

一是进一步整合城镇职工医疗保险制度和机关事业单位公费医疗制度，建立统一的职工基本医疗保险制度。改革措施是在各地实践探索的基础上，借鉴国际经验，废除机关事业单位的公费医疗制度，将其纳入城镇职工医疗保险的制度体系。同时，有条件的地区，可以把农民工、失地农民、城镇灵活就业人员等也逐步纳入职工医疗保险的覆盖范围。

二是进一步整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。制度整合的目标是实现统一参保范围、统一缴费标准、统一待遇水平、统一信息系统、统一基金预决算、统一基金管理。考虑到城乡经济发展不平衡，合并以后可能出现逆向补贴的问题，建议尽早开展相关研究，并从政府补贴等角度，对其进行矫正和平衡。

三是全面提升医疗保险的统筹层次。普遍实现地市级统筹，省级统筹。全国层面，建立调剂金制度，尽快实现基本医疗保险的全国统筹。构建管理服务指标统一、流程统一、规章统一的运行管理体系，并在此基础上构建网络化、开放性的医疗保险信息管理系统，推进省内联网结算和跨省的点对点即时结算，解决异地看病报销难的问题。

四是推进医疗卫生的信息化建设，统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，尽快建立全国统一的信息化管理系统。在省市层面，尽快开展信息化建设的试点，及时总结经验，促进信息化系统建设和推广。

——推进养老保障制度整合和公平享受的政策方案

养老保险的制度整合方案，与医疗保险的制度整合方案相似，也采取混合模式，即在全国层面通过建立养老保险的全国调剂金，实现基本养老保险的全国统筹。在省市层面，近期（5年内）目标是实现养老保险的标准体系的统一和整合，建立不同养老保险之间的转移衔接机制；养老保险制度整合的中长期（10年）目标，是实现在省市内实现养老保险制度体系的完全整合。2014年2月，我国已经实现了城乡居民养老保险的制度并轨，在此基础上，要进一步推进养老保障的制度整合，以社会保险和名义账户统一城乡各类人群基本养老制度，“提低稳中限高”，缩小群体差距。具体建议如下：

一是以社会保险模式统一城乡各类人群的养老保障制度。建立由基本养老保险、补充养老保险、个人工作收入三支柱组成的老年收入保障体系。综合我国文化传统、发展水平和国际经验教训，基本养老金占养老收入的50％左右，补充养老金（职业年金）占10％，就业和其他收入占40％。其他收入包括家庭内部的转移性收入，如子女亲属的赡养费等。鼓励就业和其他收入，既有利于鼓励劳动参与，也有利于保持中国传统的家族互助传统，对促进经济发展、完善社会关系构建，以及减轻政府压力，都具有重要意义。

二是以个人名义账户统一城乡各类人群基本养老保险待遇计发办法。个人账户记账利率与宏观经济指标挂钩。在保障水平上，将城乡居民基本养老保险的目标提高到城乡居民家庭可支配收入的20％，相当于绝对贫困线的水平；将企业职工基本养老保险的替代率目标稳定在40％左右，相当于相对贫困线的水平；机关事业单位职工基本养老保险逐步与企业职工养老保险并轨，近期可以实现统一两者的标准体系整合；中长期实现机关事业单位与城镇职工养老保险的统一。

三是通过信息化建设，推进管理与服务的统一。整合现有的社会保险经办管理和其他公共服务资源，建立统一的养老保险经办机构；通过信息化建设，整合现有的业务管理系统，大力推行全国统一的社会保障卡，实现信息资源的共享与整合。

——推进社会救助体系的制度整合和平等保障的政策方案

社会救助体系的制度整合，可以在县市层面，尽快实现县市内的社会救助体系统一。省级层面，可以根据各县市的经济发展状况和财力状况，进行财政的均衡配置。中央层面，可以采取针对性的补贴鼓励政策，引导各地社会救助体系的发展和完善。

具体的政策建议，主要有以下几点：

一是进一步促进城乡最低生活保障制度的整合与并轨。在同一个市（县、区）范围内，缩小城乡居民最低生活标准差距。在经济发展水平较高，城乡差距较小的县市，在最低生活保障的资金筹集、标准测算、标准调整机制等方面，尽快推动整合并轨。同时，建立全国统一、城乡有别、标准规范的家计调查方法和家计调查内容，并以此作为最低生活保障的制度基础。

二是加强最低生活保障制度与其他社会福利体制的整合与协调。如加强低保与医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等专项救助制度的协调，使之与临时救助等制度互相衔接和配套，减少社会救助简单叠加现象；加强社会救助与其他社会福利制度的衔接，完善医疗、养老、教育等社会福利体系，使许多原本不应由社会救助承担的职能，回归其原有的福利保障体系。

三是促进社会救助体系的经办管理体制整合。理顺社会救助管理体制和运行机制，完善“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”的部门管理体制。通过整合行政资源，统一组织、协调、管理社会救助的重大事宜，实现统一的社会救助业务管理机构、统一的监督管理机构、统一的社会救助信息管理平台。

四是推进社会救助的信息化建设。在已有的社会救助信息管理和服务网络基础上，大力推进跨部门、跨领域的信息资源整合，及时、准确、动态地掌握社会救助信息，促进社会救助的规范化、科学化、信息化，提高社会救助的质量和效率。

（作者单位：国务院发展研究中心）

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