柴效武：养老服务业“三三制”构想

人口老龄化时代，养老服务业发展的基本指导思想确定后，还应当严格界定养老福利、养老事业和养老产业的三个界限；淡化乃至逐步消除关于养老服务业发展的地域、部门和所有制三个方面的界限；在搞好居家养老、社区养老和机构养老的基础上，大力开拓以房养老、基地养老和农宅地养老等三种新型养老模式。

确立养老服务的指导思想

养老服务工作的开展中，首先需要注意确立应有的指导思想，包括：

一是构建经济社会生态协调统筹发展的新理念，并将其应用在养老服务业的发展之中。不仅仅要考虑如何筹措养老资金，健全完善养老服务与保障体系，还要在养老资源的优化配置、融会转换，经济社会的全方位发展上大做文章。二是农村养老与城市养老在某种程度上实现一体化协调运作，将城市老人吸引到农村养老，农村老人进入城市养老，消除城乡差异，满足部分城市老人返朴归真、乡村养老的愿望。三是养老不再是一种单单依靠福利救助的社会负担，而是推动经济社会发展的一种强大动力，需要大力发展养老产业，走产业化养老之路。四是经济社会体制改革数十年来的丰硕成果，老人理应享有其中一份。五是养老需要对金融资产、房产及人文环境资源在内的整个养老资源做出全方位论证，通过养老观念和制度的创新，积极促进以房养老、基地养老和农宅地养老等新型模式的出台。六是养老不仅仅是局限于一时一地之要务，还应当转换观念，在各个地域之间协调统筹予以较好安排，至少是国家目前在老年人养老生活中的各项限制应当尽可能地予以消除。七是养老不只是养老福利或养老事业，还可以进一步演进为依照市场机制运作，注重社会效益也注重市场竞争、规模效应、资源优化配置的产业。养老产业完全有可能也有条件推进企业化管理，推行经济独立核算、自收自支、财政适度贴补。

区分养老福利、养老事业和养老产业的界限

要搞好养老服务与养老保障工作，尤其是相关政策的制定与协调等，首先必须要明确区分养老福利、养老事业和养老产业的界限，针对不同财富、收入状况的老人，采取不同的养老补贴机制和运作方式。这一界定中，应当注意区分两大标准：一是老年服务对象的收入与财富标准，标准的确定应同时考虑老年人拥有房产、积蓄货币财富的状况，而非单单瞄准每年度收入的高低；二是为老年人提供商品和服务的质量和标准。应当注意，低层次、低标准、为养老生活不可缺少的养老服务和商品的提供，属于养老福利范畴；提供中等档次和标准的服务和商品，则应归于养老事业；只是为部分高收入老年人提供的高档次的商品和服务，则应归为养老产业的范畴，可依照市场经济的正常方式提供。

养老福利。养老福利主要面对政府全额救助、补贴的老人，如“三无”老人、残疾老人以及享受国家特殊政策的人员等。金融财政税收应给予养老福利事业全面的政策优惠和支持，保障这部分老人最起码的基本生活水平，并在经济条件许可的状况下，尽可能安排得稍好一些。但养老福利和救助的标准和层次不宜过高，平均到每个人的花销不可能太大。养老福利救助事业应由政府负责全部出资，具体操办事宜则应由政府委托给第三方机构，并予以严格考核。

养老事业。养老事业主要面对中低收入阶层的老年人，吸收民间资本大量加入，允许适度盈利，政府给予较大幅度的政策优惠和支持。目前的养老事业组织和服务工作的开展，应当区分服务对象和提供产品与服务的档次和标准，分别向养老福利和养老产业转换。

养老产业。养老产业主要面对高收入阶层的老年人，主要由民间资本大举介入，政府给予一定的政策优惠，机构取得法人地位，投资养老产业允许盈利并进行相应分配。政策优惠主要表现在土地批租转让、供应水电气、通讯等费用缴纳优惠、税费减免方面，较高的信用贷款额度和贴息优惠。政府应当为此提供一定的优惠和补贴，但不宜直接进入。

政府必须提供较大财力负责做好养老福利救助工作，大力推进养老服务事业的发展，同时考虑到未来的老年人将逐渐拥有较高的经济实力，并愿意将这部分钱财运用于自身的养老生活中来，因而，积极发展养老产业是大有前途、大有市场的。

逐步淡化地域、部门和所有制三种界限

消除部门界限。养老生活同养生保健、旅游观光、住房建设、文化教育、金融保险、交通信息、医疗卫生等各个部门都有密切关系，具有综合性的特征。围绕养老事业和养老产业兴办的工作，必须打破部门分割的界限，建立多部门互动配合，协调发展的新养老保障与服务机制。

打破地域界限。老年生活具有流动性，老年人完全可以根据自己的意愿爱好、经济能力，四处游动、度假旅游养老、投亲靠友养老而非固守一地，流动式、候鸟式养老将成为未来养老的一大趋势。政府应当大力搭建各类服务平台，为老年人的这种游动式养老提供便利。

地域养老服务事业等的考核指标，应粗不宜细，不必为了指标的简单落实而层层分解，层层考核。老年人政策优惠与服务保障应当打破地域分割，人为设定的界限应当逐步消除。如甲地的养老机构只能容纳甲地老人养老，城市老人下乡养老予以限制等做法，应当消除。

打破所有制界限。围绕养老事业和养老产业的所有制界限应尽可能打破。不论公办民营，不计国资民资，只要是为养老事业和养老产业提供服务，就应当一视同仁给予同等的政策倾斜和优惠。国家应当尽早出台各种养老政策，大力鼓励和提倡各类社会资源投入到养老事业和养老产业。积极推行民办公助、公办民助、公私合营、合资股份制等多种养老机构兴办方式，齐心协力将养老事业和养老产业办好。养老事业服务和养老产业的发展中，政府应尽可能从目前的管理者、执行者和直接提供服务者的多重角色退出，主要交由社会和市场兴办。目前的养老机构应当适应市场经济的大体制，养老经营运作机制和体制必须进行大转型，从养老事业逐渐向养老产业化、养老社会化、养老商品化过渡。

对养老服务与保障事业与产业的开办等问题，政府应实行“胡萝卜加大棒”政策，养老服务的优惠扶持措施力度要大，补助要实，含金量要高，同时必须加大养老监管的力度，避免不作为、乱作为等现象发生。

探索三种新型养老模式

以房养老。目前我国拥有自有产权住房的城市居民比例已高达89%之多，且房价居高不下，住房价值一般都是数十万乃至数百万元以上。政府应出台政策，鼓励城乡居民采取各类以房养老的新模式，如倒按揭养老、以房换养、租房入院养老、售房入院养老、合居共住养老、房产置换养老等，增加养老资源，加固养老保障。将住房视为养老资源，借助于金融保险和非金融保险机制和手段，将老年人死亡后遗留的房产价值在生前提前使用，以解决愈益严重的养老资源短缺，养老保障体制不健全的缺陷。鼓励保险公司、银行等金融机构积极开发新型金融产品，投入养老保障事业中来；鼓励养老院、房地产中介和养老保障部门、养老寿险公司相结合，共同开发新型金融产品实现以房养老。运用各类投融资手段，将老年人手中拥有的房产财富得到有效释放，纳入国民经济持续快速健康的轨道中运行。

目前国家提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点工作”，并落实到保监会运行，这对以房养老的推行是个大的利好消息。但这类住房反向抵押的养老保险期限长、风险大、关联面众多，机构运作的积极性不高。应当以此为契机，打造“反向抵押养老保险为龙头，多种以房养老模式和基地养老模式为两翼”的中国式以房养老。

基地养老。运用好城市周边乃至我国广阔地域里天然优越的地理生态环境，在生态环境优越、交通便利、气候宜人的地域建造大规模的养老基地，并配备优质的养老服务设施，吸纳有志于此的各类城乡老人自愿移入基地养老。目前，基地养老已经得到社会各界的广泛关注和积极实施。通过养老基地的设立，推出“以人为本，和谐社会建立”的新养老理念，实现“天人合一”，人与自然和谐、人际和谐、社会和谐；打造养老基地，为发展养老产业，优化养老资源，降低养老成本，提升养老质量打造新平台。养老不仅是家户式分散就地养老，完全可以将其改造为大规模资源聚集，老人相对集中的基地养老。

以房养老和基地养老相结合，将家庭拥有的住房资源与货币金融资源、生态环境资源实现在适当情形下的价值转换。住房不动产得以变现为晚年养老期间的持续稳定的现金流入，老人的异地移动和基地集中养老，实现了费用降低基础上生活品质的提升。中国的养老基地未来将发展到上千个，老人在各个养老基地之间游动养老，所需要资源将从住房的提前变现中获得。以房养老使老年人得到巨额养老资金，实现财务自由；基地养老使得老人可以自由安排时间，安度晚年。

农宅地养老。结合新农村建设，在一些中心村、镇集中建造若干老年公寓或养老机构，将农村的各类老人依照自愿原则移居入内，集中供养，节约出的农宅地可以通过土地使用权的流转置换获得相应的资金。这些资金除用来建造老年公寓和相关服务设施外，还可以补贴老人晚年生活。农民希望进入城市养老者，还可以将农宅地换取城市的住宅，再参与以房养老。

目前，国家提出的城镇化新思路，广大农村围绕“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”的目标要求，提出“连片拆除危旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”的总体思路。过去倡导城市化进程的加快，城市超前发展了，广大农村却沦落为“被遗忘的角落”，留守老人的养老和留守孩子的教育，成为城市现代化“之痛”。如今城镇化强力推进，应当将老年人的养老问题一并考虑，用土地换取养老保障。政府必须做好其间的引导、协调工作，避免好心办坏事，“强迫农民上楼”等事的发生。

目前，农民宅基地住房产权难以明晰，新一轮农改是否涉及到“小产权房”仍是各界关注的焦点。著名经济学家厉以宁认为，中国农民拥有的宅基地，按照市场价值估计，高估约计超越20万亿元，少估约计15—18万亿元，如此巨量的房产没有产权证书是不合理的。“宅基地和建设其上的住宅无法流转，无法抵押，直接制约了农民土地权益的实现。” 农民对宅基地拥有完整的物权，就能使住房从死资产变成活资产，农民就能成为有产者，这将提升农民走向城市的经济能力，从根本上杜绝农村宅基地的浪费，“空心村”中的空置宅基地会重新得到有效利用。

（作者为浙江大学经济学院教授、博导）

【参考文献】

①柴效武，《以房养老模式》，浙江大学出版社，2008年7月出版。

②柴效武，《异地集中养老模式探讨》，浙江大学学报，2006年第6期。

③柴效武，《未来靠啥养老》，中国民主法制出版社，2012年4月版。

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