中国事业单位养老保险基金收支缺口分析

我国社会养老保险制度改革始于20世纪90年代，经过十多年的努力，基本建立起了以“社会统筹和个人账户”为核心的部分积累制的养老保险制度。

多年来的实践表明，“统账结合”的养老保险制度为我国的政治、经济和社会发展发挥了重要的保障作用。然而，养老保险制度在运行中也出现了许多困难，其中最棘手的是收支失衡问题。

据有关资料显示，1998年全国养老保险基金收支首次出现赤字，基金缺口在全国已具有普遍性，目前我国养老金缺口已达2.5万亿。

事业单位养老保险作为我国社会养老保险制度的重要组成部分，一直处于各地自行探索改革阶段，其基本养老保险基金收不抵支、基金结余日渐减少乃至无力支付养老金的风险更为突出。

对此，如不及时监控并采取有效的防范和化解措施，则养老保险基金无力支付的风险事故可随时发生，将使事业单位养老保险制度可持续发展面临挑战。

本文拟用当阳市近十年来的事业单位养老保险基金运行的相关数据进行统计分析，以探索防范事业单位养老保险基金的支付风险。

一、当阳市机关事业养老保险的基本情况

当阳市事业单位养老保险工作自1990年开展以来，其参保对象仅为机关事业单位中的全民合同制工人。1991年后，按照国务院“三架马车，三池蓄水”（企业、事业、农村）养老保险管理体制的新要求。

当阳市机关事业单位社会保险事业得以迅速发展，其参保对象也相应发生了变化，形成了以全民合同制工人参保为主体，自收自支和差额拨款事业单位的全员养老保险统筹模式。

截止目前，全市机关事业单位养老保险参保人数为5649人，由社保支付养老待遇退休人员1798人，人月平养老待遇1400元，全额实现社会化发放。年征收养老保险基金约2000万元，年支出养老保险基金约2800万元，实现全额社会化发放；

现养老保险基金累计结余589万元，基金预警为静态支付2.2个月。近年来，当阳市事业单位养老赡养率由4：1下降至2.2：1，基金收支缺口逐年加大，支付风险日益显现。

二、当阳市事业单位养老保险基金基本数据反映出来的问题

从图1-1可以看出，从2003年起当阳市机关事业养老保险基金当期收支已出现较大赤字，基金积累一直处于下滑状态，当阳市养老金支出规模日益扩大且居高不下，基金支出增长率明显高于同期收入增长率，收支矛盾突出。

图1-2反映当阳市事业单位参保人员情况及供养系数的变化。离退休人员的最低增长率高于在职人员的增长率。1999—2009年当阳市参保人数分别以年平均3%左右的速度递减，而全市离退休人员却以年均约4%的速度递增。

供养比例由1999年的4：1下降到2009年的2.2：1，远远低于5：1的正常供养线，从而导致基金滚动结存逐年减少，使基金支撑能力逐年减弱。

图1-3反映当阳市事业单位退休人员养老金支付水平和支出规模与年俱增。当阳市事业单位退休人员月人均养老金已由1999年的516元提高到2009年的1532元，平均每年递增约4%。

特别是在2006年事业单位实行新的工资制度后，月人均养老金以每年135元速度新净增，现行的待遇与缴费不挂钩，使得养老保险待遇支出规模逐年上涨。

图1-4中“1”表示50-59岁年龄段占总退休人数的34%、“2”表示60－69岁年龄段占总退休人数的的占40%、“3”70－79岁年龄段占总退休人数的23%、“4”80－89岁年龄段占占总退休人数的3%。

事业单位退休人员各年龄段的结构分布统计数据，一方面表明进入老龄化社会后，随着人均寿命的延长，以十年为基金支付的理论年限将被大大突破；

另一方面也说明在政策执行中本级政府行为增强，特别是在“事改企”和机构改革过程中，政府为分流人员致使提前退休人数增加，职工养老保险缴费年限缩短，领取养老金的时间提前，两个方面对养老保险基金造成的冲击将使政府在“兜底”后空前的财政压力。

造成当阳市养老保险基金收支失衡的原因是多方面的，既有历史原因，又有现实原因，既有客观原因，又有主观原因，但其根本原因则是现行制度自身矛盾和缺陷所致。

历史原因是制度改革、转轨带来了的历史债务，转嫁给了养老金制度本身。在改革过程中，“老人”和“中人”在制度建立前的权益未以货币形式形成积累，形成了的隐形成本，加剧了当代人对后代人养老资源的占用。

现实原因由于机构和人事制度改革，机关事业单位受编制限制和机关事业单位人员精减的改革方向影响，其在职人员数呈下降趋势，参保人员比例、结构失调，供养系数失衡，而养老金的负担比例已为上限（单位20%、个人8%），导致养老金基金总体上“付方增速”大于“收方增速”。

客观原因是人口老龄化将作为21世纪人类发展的主要特征，人口老龄化的危险正由个人的老年生存危险逐步扩展为一国的社会危险，政府正积极通过养老保险制度来消除个人的老年生存危险，进而消除影响社会安定的一些不利因素，已引起全世界的关注。

人口老龄化趋势使得养老保险基金负担系数不断提高。我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的，但由于我国人口红利的提前获得和人均寿命的延长，使得当前养老保险基金财务平衡成了两难的抉择。

主观原因是现行事业单位养老保险制度自身矛盾和缺陷所致。目前各地事业单位养老保险制度改革试点的基本原则是“以支定收、略有结余”，基金实行现收现支无积累的基金筹集和管理模式，并且统筹层次，低实行的是县级统筹。

制度建立初的“以支定收、略有结余”原则就是“名存实亡”的，一方面要确保发放，要保证现行事业单位退休政策的全面落实；一方面要按照当地经济发展、负担系数确定的缴费率已为最高限额，单位和个人已不堪重负。

现收现付模式强调的是一定时期内的收支平衡，它正常运行的重要前提是长期稳定的参保人口结构、当地的经济发展、收入增长、赡养率等，这些因素对现收现付模式的运行有着相当大的制约作用。

由于受历史和现实因素的影响，现在人们分析的是养老基金全口径收支，把个人帐户资金也纳入了养老基金收入统筹使用，使得个人账户成为有名无实的“空账”，也使得事实上的基金收支缺口远远大于时下“现收现付制”的核算。

统筹层次低，影响了养老保险基金的收缴，削弱了基金的支撑能力。这些制度设计上的矛盾和缺陷，使得我们基层养老保险经办机构作为的空间十分有限。

三、初探事业单位养老保险基金缺口的思考

如何摆脱目前事业单位养老保险基金的危机，是保证事业单位养老保险制度可持续发展的核心问题。

笔者认为事业养老保险虽然有其自身的发展特点，但必须借鉴企业养老保险办法的经验，尽快出台体现机关事业单位特点、全国统一的机关事业养老保险政策，尽可能的与当前的分配体制结合，充分利用人力资源，缓解各种因素带来的养老金刚性支出的矛盾。

一是统一养老保险政策，提升统筹层次。

国家应尽快制定出台《社会保险法》等相关法律法规，将机关事业单位养老保险统一纳入到社会保险法律的规范之下，从法律上解决事业单位社会保险的有关问题。

同时国务院应在全国试点的基础上，尽快出台统一的事业单位养老保险制度改革方案，不能让“一地一策”现象长期并存。

提高统筹层次，对应的可以提升养老保险制度的制定、管理层次，打破原先那种中央与地方、单位与个人间的断裂关系，使权利与义务走向和谐，最终形成基金雄厚、抵抗风险能力强、社会二次分配趋向合情合理的长效稳定机制。

提升统筹层次，在增加养老保险基金收入方面有两个意义比较明显，一方面有利于养老保险政策的统一。政策统一后，可以改变目前存在的各自为政的状况，解决因政策不统一而造成的费用负担不均和单位竞争地位不平等等问题，可以避免单位借口政策不统一逃避参保和缴费等行为，有利于扩大覆盖面和基金征缴等工作的推进。

另一面有利于加强对养老保险基金收缴和使用的监控。实行高层次统筹后，可以消除地方政府和部门对养老保险基金收缴的干扰，保证基金能够应收尽收。同时，可以防止挤占、挪用现象的发生，保证养老保险基金的安全和完整。

二是加强基金精算，科学制定基金收支预算，真实核算养老基金的财务情况。

在社会保障领域，精算工作就是预测未来，使该计划无论是现在还是将来都建立在合理的财力基础上，主要起着危险因素评价和风险管理的作用必须加快建立事业单位养老保险基金精算的工作，做好中长期预测，建立风险预警机制，为政府制定政策和决策提供参考依据。

同时“以支定收，略有节余”的基金筹集原则和收付实现制的会计制度已不能真实地反映事业单位养老基金的财务状况，因此应改革为责权发生制，实行“统账分离”制度，推行个人账户“实账化”。

三是改革养老金计发办法，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老计发办法。

权利和义务相统一是任何养老保险模式最基本的要求。现参保事业单位退休职工养老金发放办法仍沿用事业单位的退休计发办法，即是根据参保人员的工作年限及其退休前上一个月的档案工资计算出来的，其待遇水平要比企业离退休人员的养老金平均高出40%以上。

同时，养老金替代率非常高，正常退休人员的养老金替代率要超过100％，如果再包括提前退休人员因素，则要超过120％。这样既造成养老金的计发与个人缴费不挂钩，而且养老金替代率也非常高。

因此，尽快实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老计发模式，依据事业单位特点，实行“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”，对已退休“老人”做到不降低待遇；近期内即将退休“中人”实行待遇补差，短时间内平稳过渡；

对尚年轻将来退休的“新人”直接执行新办法，建立一种既于企业养老保险计发办法相衔接的，又符合事业单位特点的养老保险金计发办法势在必行。

同时要设计配套合理的退休制度，严格杜绝提前退休，要知退休年龄是影响养老金负担水平的一个重要因素，严格控制退休年龄，可在很大程度上降低当期基金支付规模。

四是积极探索社保基金管理的新路，兼顾基金安全性与收益性。

为加强对养老保险基金的管理，应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。

如何安全又高效地管理和运营养老保险基金，无论是对于基金保值增值，满足养老金支付需求，还是对于提高经济效益、促进经济发展，都是急待研究的课题。要提高基金回报率，保证安全、高效运行，改革的方向是基金管理市场化、商业化。

即养老保险个人账户化后，赋予账户所有者选择基金管理方的权利，实行市场化和商业化运作。同时要建立健全基金管理制度，规范操作流程，内控外防，加强基金稽核和监管，确保基金安全。

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