我国农民工社会保险立法初探

一、农民工社会保险立法的现状

在我国市场化，工业化、城市化并存的进程中，始于20世纪80年代初的“民工潮”不断上涨，到目前为止，进城务工的农民已突破一个亿。然而，农民工的社会保险却严重滞后于农民工的大幅度增长和城镇社会保险制度的改革。我国的社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口80%，占世界总人口15％，世界农业人口35％的中国农民却依然被拒之社会保障的大门之外。农民工游离在城市和农村的边缘。得不到基本的身份认同，更难受到社会保险的惠顾，据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保险的比例只有4％和2。7％，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。据北京劳动保障网的资料，非公有制企业从业人员虽然在数量上已经超过公有制企业职工，但平均36人中仅有1人参加社会保险，未参加社会保险的职工中，900以上是农民工。

在我国现行的社会保险法规政策中，对农民工社会保险的规定有以下特点：

（一）全国性立法只有笼统地将农民工纳入其适用范围的规定

在全国性立法中，虽然1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工社会保险作了较为具体却不完整的规定，但由于全民所有制企业的减少，其适用范围越来越窄。而《劳动法》颁布后的全国性劳动立法，如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《企业职工工伤保险暂行规定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《企业职工生育保险暂行规定》、《社会保险费征缴暂行条例》等，在其适用范围中都只对企业作了列举规定，面对职工未作明确列举。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，尽管农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些文件却没有就农民工社会保险的特殊权益作出规定，因而对于农民工社会保险而言缺乏可操作性。至今尚无一部关于农民工社会保险的全国性专门法规或规章。

（二）关于农民工社会保险的专门规则只有地方性和政策性规定

关于农民工社会保险的专门规定，目前仅限于地方政府的规章。例如，1995年陕西省政府发布的《陕西省实施（全民所有制企业招用农民合同制工人的规定）办法》中规定了农民工享受医疗保险。工伤保险、养老保险等内容。2003年北京市政府出台的《北京市农民工养老保险暂行办法》规定，用人单位应当依法为农民工办理参加养老保险手续并缴纳养老保险费。这些地方政府规章由于效力层次低，显然不足以保障农民工的社会保险权益，特别是在《社会保险费征缴暂行条例》中，未特地方性法规和地方政府规章规定力社会保险费征缴的依据，就大大削弱了这些地方政府规章的效力。

（三）规定的险种不完整

我国城镇社会保险的险种有养老、失业、医疗、工伤和生育等保险。而在现行立法中，规定农民工能够享受的险种却是不完整的。如2m3年实施的《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》规定：所有不具有城镇户籍但在成都市行政区域内被用人单位招用或个人在城镇从事生产、商品流通或服务性活动的从业人员，由用工单位办理非城镇从业人员综合社会保险，包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇，其中并无失业保险和生育保险。北京市政府规章中仅有养老、失业保险的规定，而无其他险种的规定。

（四）与城镇职工社会保险的规定有差别

例如，《失业保险条例》规定，用人单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇职工按照本人工资的l％缴纳失业保险费，农民工本人则不缴纳失业保险费。而在“失业保险待遇”一章中则规定，“按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的”失业人员可以领取失业保险金，其期限最低有12个月，最高达24个月；而农民工“连续工作满l年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。”

又如，《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》规定，农民工本人在达到养老年龄或者与用人单位终止、解除劳动关系的，一次性支取养老保险金，而城镇职工可以按月领取退休金。

农民工社会保险制度之所以呈现上述特点，究其原因，主要在于：（1）农民工尽管在城镇就业，但其户口在农村，仍与土地保持着一定的权属关系，土地可以作为其生存保障的兜底性载体。基于此，农民工的社会保险问题未能引起政府的充分重（2）农民工异地就业，且流动性大，致使其社会保险在管理上存在困难，城镇社会保险有的以省为统筹范围，有的以县、市为统筹范围。农民工跨省市流动就业，而不同省市间的社会保险标准不同。因此，农民工社会保险基金的可转移性较差。（3）农村社会保险尚未建立，当农民工返回农村后，其在城镇的社会保险无法持续和转移。（4）长期以来在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的政策在农民工社会保险权益保护上存在惯性作用，以致农民工社会保险制度迟迟不能出台。（5）企业出于节约用工成本的考虑，不愿为农民工缴纳社会保险费，而农民工由于收入不稳定且偏低，普遍不具备缴纳社会保险费的经济承受能力，亦主动无缴纳保险费的意识。故有的地方虽然有要求将农民工纳入城镇社会保险范围的规定，但未能实际落实。

二、建立和完善城市农民工社会保险制度的必要性

（一）建立和完善农民工社会保险制度是解决“三农”问题的一个重要组成部分

以解决“三农”问题为主旨的农村改革大致可以分为三个阶段，第一个阶段是联产承包责任制，将农民从“大集体”。“大锅饭”的人民公社体制中解放出来，调动了农民生产的积极性；第二个阶段是“离上不离乡”，允许一部分农民离开责任田，将农民从土地中解放出来，调动了农民发展乡镇企业的积极性；第三个阶段是“离上又离乡”，让农民自由有序地进入城镇，其目标是“转移农民、减少农民、富裕农民”。第三阶段对于中国农村改革而言是跨越式的一步，建立和完善农民工社会保险制度，是推进、巩固和完成第三阶段农村改革的必要条件。

（二）建立和完善农民工社会保险制度是全面建设小康社会的必经步骤

江泽民在中共十六大报告中指出：全面建设小康社会的目标之一是城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。而要实现这一目标，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是必然趋势。当前农村的富余劳动力仍有1。5亿左右，农民的农业收入增长缓慢，外出务工的农民本来希望通过非农业劳动增加收人，然而，由于农民工受到歧视性的就业待遇和社会保险待遇，收入普遍很低，因此城乡差距、工农差距、东西部地区差距，农民间差距逐年拉大：“民工潮”又同城市下岗失业相交叉，特别是加入WTO后受到国际市场的冲击，必将给农民工进城增加新的困难。因此，全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村，扩大农民工规模，保障农民充分就业，是促进农民增收、逐步缩小各种差距的有效途径。而只有建立和完善农民工社会保险制度，这一途径才能畅通。

（三）建立和完善农民工社会保险制度是实现社会公平、维护社会稳定的重要乎段

现代政府的三重目标即经济增长、充分就业和社会公平是相辅相成的。根据西方发达国家的经验，社会保障政策是追求社会公平和维护社会稳定的重要工具，适当的社会保障政策有利于达成社会公平且有利于促进经济增长，并提高就业水平，相反，不适当的社会保障政策不仅不能保证社会公平，还会有损经济效率，引起社会动荡。由于农民工收入水平低、流动性大，加上自身素质普遍不高，从而已经成为社会动荡的重要因素。很显然，农民工不参加社会保险，不仅影响社会保险基金扩面征缴任务的完成，更重要的是忽视了农民工的合法权益，久而久之会给社会带来不稳定因素，可以毫不夸张的说，忽视农民工的社会保险，就等于埋下了一颗定时炸弹。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其已作出巨大贡献于其中的城市发展的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。

（四）建立和完善农民工社会保险制度是推动农村社会

保险制度建设并顺利完成城乡社会保险制度接轨的突破口

从世界各国社会保障制度的发展历程来看，几乎每一个国家都经历了一个从工业延展到农业、从城市延展到乡村，逐步完善、逐项接轨的过程，城乡社会保险制度的建立都不同步，时差的存在是正常现象，我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情决定了农村社会保险制度的建立和完善，以及城乡社会保险制度的接轨必然地要经历一个较长的时期。而农民工是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。所以，有必要以农民工社会保险制度为突破口，既可以推进农村社会保险制度的普通建立，又可以为城乡社会保险制度的逐项接轨准备条件。

三、完善农民工社会保险立法的若干思考

（一）农民工社会保险的制度定位

我国现阶段应当以城乡有别，相互衔接、覆盖全社会的社会保险体系为目标模式，农民工是跨越城乡的边缘性群体，依其职工身份应当纳入城镇社会保险范围，而依其农民身份则应当纳入农村社会保险范围。但无论纳入城镇或农村社会保险范围都存在一些现实难题。

从城镇社会保险来看：根据《劳动法》所确立的劳动者平等的精神，农民工应当为城镇社会保险所覆盖，与城镇劳动者享有平等的社会保险待遇，但是，如果要纳入城镇社会保险体系，则企业会因用工成本提高而降低对农民工的吸纳数量，或者企业在执行制度的过程中弄虚作假，致使国家监督成本提高，据专家测算，如果完全建立与城镇一样的农民工社会保险制度，企业由此每年要为每个农民工支付2000－3000元，在现有的用工成本基础上增加30％一4%，这会使我国的劳动力资源优势受到削弱，企业投资的增长势头受到抑制，从而减少农民进城务工的机会。并且，农民工的流动性强，还存在返乡务农的可能性，这将加大城镇社会保险管理的难度。

从农村社会保险来看，由于农民工的户口在农村，仍然对承包土地享有使用权，而农村社会保险是以上地承包经营为基础的，就不应当将农民工排斥在外，特别是考虑到农民工返乡务农的可能性，更应当接纳农民工。但是，农村社会保险水平低于城镇社会保险水平，农民工如果只享受农村社会保险待遇而不能分享与其在城镇所作贡献相对称的城镇社会保险待遇，刚与城镇劳动者之间存在不公平，而目前我国的农村社会保险体系并未建立，基本上还是家庭自筹保障，养老保险和医疗保险皆处于试点阶段，养老保险的总覆盖率还不足10%，失业保险和工伤保险更无从谈起，故农民工社会保险如果作为农村社会保险体系的组成部分。现在还没有依托。即使将来建立了农村社会保险体系，农民工社会保险也只能作为其中的一个特殊组成部分而存在。

基于上述，农民工社会保险制度应当作为城镇社会保险的特别制度而存在，一方面，以农民工与城镇劳动者享有平等待遇并承相同等缴费义务为原则；另一方面在具体操作上，特别是帐户单列和基金管理上实行特别规则，并且还应当具有便于与农村社会保险制度衔接的特点。因此，应当就农民工社会保险制度专门立法，特别是在未来的《社会保险法》中单列“农民工社会保险”专章，或者制定专门的农民工社会保险基本法。

（二）农民工社会保险的制度建立顺序

农民工社会保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进。由于农民工还有承包土地作为兜底性生存保障，因而，应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱，来安排各个险种的制度建立顺序。一般而论，农村土地的社会保障功能与养老，失业保险的功能接近，即土地的产出可提供基本的衣食保障，因而对养老、失业保险有较强的可依赖性，而工伤、医疗保险则不然，其保障功能所满足的需求，无法通过土地的产出来满足。因而，农村土地对工伤、医疗保险的可依赖性程度相对软弱，所以，农民工的工伤，医疗保险制度的建立应当先于农民工的养老、失业保险。并且，在已建立了工伤、医疗保险的情况下，也会相应减弱养老、失业保险的迫切性。至于生育保险，其重要程度相对弱于养老、失业、工伤、医疗保险。因此农民工社会保险制度的建立，直按照工伤、医疗、养老、失业、生育的顺序安排。

工伤保险制度，在几乎所有建立了社会保险制度的国家，被普遍作为优先建立的险种。我国农民工最急切的社会保险制度，也应到是按照普遍性原则建立的工伤保险制度，从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳动争议，都决定了农民工工伤保险制度应当尽快建立。这种保险项目不存在帐户积累和接转问题，又分散了农民工的职业风险；对用人单位来说，是建立在《劳动法》基础上的工伤赔偿机制，不会形成过高的成本，并且由政府部门组织赔偿比较容易操作。

医疗保险也是农民工社会保险中非常急迫的险种，因为疾病尤其是重大疾病，不仅会导致农民工失业，而且极易使家庭陷入贫困境地。医疗保险有一般医疗保险和大病医疗保险之分，其中，后者比前者更为急迫，在一般医疗保险还不具备建立的条件时，首先应当建立大病医疗保险。

在安排社会保险制度的建立顺序时，还应当考虑农民工的不同类型，分别类型按照需要和可行性程序分步推进。农民工按其市民化程度可分为：（1）完全市民化的农民工，即在特定城镇达规定居住年限，并有固定住所，工作单位和稳定收入的农民工；（2）市民化程度较高的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工；（3）市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农；在城镇无固定住所、工作流动性较大的农民工。农民工社会保险的各个险种，都存在适用范围逐步扩大的过程。因而，在农民工进入社会保险范围的先后顺序安排上，应当以农民工的市民化程度为依据，市民化程度越高的农民工，就越应当尽早纳入社会保险范围。

（三）民工社会保险的异地转移

农民工由于流动性大，特别是有回乡务农的可能性，致使农民工社会保险的异地转移成为难题，尤其在农村社会保险尚未建立的情况下，农民工社会保险无法向农村转移。如果不能转移，农民工社会保险就不可能持续，农民工只得在终止、解除劳动关系或离开原就业地时，用一次性领取的方式来享受其社会保险待遇。这实际上起不到社会保险的作用，因而，“一次性领取”社会保险待遇的作法应当由社会保险转移阶取代。

农民工社会保险的转移有同一统筹地区内转移，不同统筹地区间转移和城乡转移等情形，用农民工社会保险转移取代目前的“一次性领取”，应当分别不同险种分步实施。如失业保险、一般医疗保险在转移条件不具备时，仍可实行“一次性领取”，面对养老保险、大病医疗保险、工伤保险优先实行转移制度：农民工与用人单位终止、解除劳动关系后，在同一统筹地区重新就业的，易于接续社会保险关系，由社会保险承办机构接转其缴费纪录，只接续社会保险关系而不转移社会保险基金；跨统筹地区就业的，社会保险关系的接续相对较难，接转社会保险关系时，其个人帐户全部随同转移；回乡务农的，可保留社会保险关系，将其个人帐户封存，作为接续社会保险关系的依据，待其重新就业后，再凭证办理接续或转移手续。

鉴于农民工流动性强和回乡务农可能性大的特点，以及不同地区社会保险标准存在差异的情形，统筹基金部分转移难度大，在现阶段可考虑采用完全积累式，除了个人缴费全部记入个人帐户外，用人单位缴费大部分或全部也记人个人帐户，待条件成熟后，再按与城镇劳动者相同比例记人统筹账户。

在农民工终止或解除劳动关系后回到农村，由于年老、残疾等原因不再可能进城务工时，可以将其社会保险关系和个人帐户转移到其农村住所地的县级或多镇级社会保险机构、，按规定享受社会保险待遇。

（四）农民工社会保险的基金筹集

农民工社会保险制度的运行同城镇劳动者社会保险一样，都面临着基金短缺的难题，特别是农民工社会保险起步晚，其基金缺口会更大。由于农民工兼有农民和市民双重身份，政府对农民工社会保险所负财政责任具有特殊性，农民工社会保险基金的筹集，除了用人单位和农民工缴费外，还应当寻求开辟筹集渠道的新思路。其中主要有：

1。转换土地保障功能的思路。土地是农民和农民工的传统保障载体，当农民离开土地而成为农民工后，仍有必要从土地的社会保障功能中寻求农民工社会保险基金（主要是养老失业保险基金）的来源，为此可作如下设想：（1）对完全市民化的农民工，实行承包土地有偿转让制度，将其转让收人全部或大部分纳入农民工社会保险基金，并折算成本人一定年限的个人帐户积累额，这既可以增加农民工社会保险个人账户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大。（2）农业用地转为非农业用地时，按规定获得的土地补偿费和劳动力安置费，应当提取一定比例进入农民工社会保险基金，并将其中一部分进入作为被安置对象的农民工的社会保险个人帐户的积累，（3）在农业用地转为非农业用地过程中，按现行的先由国家征收再由国家出让的制度，在土地出让收入与土地征用补偿支出之间存在差额，据估计，20年来这种差额的总额达20000亿之巨，有人认为这是继工农业产品剪刀差之后对农民的又一次剥夺。为此，应当通过财政手段将其中一部分纳入农民工社会保险基金和农村社会保险基金的公共账户积累。（4）学界已有理论质疑农业税的合理性，并建议取消农业税，从土地的社会保障功能而言，与其取消农业税，不如将农业税改为社会保障税，并将其收人转入农村社会保险基金和农民工社会保险基金。

2。财政转移支付的思路。农民工在城市工作，为所在城市创造了巨大的社会效益和经济效益，然而农民工除了取得劳动报酬外，享受城市公共产品的份额显然低于城市劳动者，离城回乡后更不可能直接分享城市发展的利益。为此，有必要在农民工输入城市与农民工输出地区之间建立一种横向财政转移支付制度，此种财政转移支付占该市财政收入的比例应当依来源于财政转移支付接受地的农民工总数占该市总劳动力的比例来确定，对于这种财政转移支付的资金应当限定一定比例进入财政转移支付接受地区的农村社会保险基金和农民工社会保险基金。

（五）农民工社会保险的配套措施

农民工社会保险制度涉及到经济、社会、法律的多个方面，只有在适宜的宏观环境中，才可能正常运行。为此，应当在相关立法中规定农民工社会保险的配套措施。其中主要有：（1）建立和完善农村社会保险制度，为农民工社会保险提供不可或缺的依托，特别是为农民工社会保险的城乡转移提供条件。（2）在缩小不同地区间的经济发展水平和城乡收入水平的差别的基础上，逐步实行全国统一的社会保险标准，为农民工社会保险纳入城镇社会保险体系和在不同统筹地区间转移，减少和消除障碍。（3）完善劳动力市场管理，规范用工行为，特别是要求所有用人单位与劳动者通过职业介绍机构依法签订劳动合同，建立统一适用于城乡劳动者的失业登记和求职登记制度。这样才有助于提高农民工社会保险管理的效率。（4）运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费。例如，规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支，还可按其缴费额度确定减免税的年限和比例。（5）在街道、乡镇建立基层社会保险机构，并配备社会保险监察员，充分发挥其对农民工社会保险的监督作用。（6）要求和支持律师事务所等法律服务机构，为农民工提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保险权益。

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