中国养老保险制度的历史沿革

中国养老保险制度的历史沿革

50多年前，中华人民共和国政务院颁布了我国历史上第一部全国性社会保障法规——《劳动保险条例(试行)》。据资料记载，《条例(草案)》公布当天，“报纸立即被竞购一空，职工群众争先阅读”(引自《当代中国的职工工资福利和社会保险》)。工人们心底欢呼：“农民有土地，工人有劳保!”“社会主义好，生老病死有劳保!”有的职工把准备养老用的积蓄全部捐献给国家购买飞机大炮，支援抗美援朝战争，显示出自身利益有了切实保障的工人群众全身心投入国家建设的极大热情。

半个多世纪过去了。今天，我国社会保险的制度体系、所处环境和人民的需求早已发生了重大变化。我们要从历史中汲取经验教训，思考我国社会保险制度改革与发展的现实，开创社会保障的光明未来。

50年来，我国养老保险制度发展经历了(并正在经历着)三个阶段。虽然都是在社会主义的基础政治制度之上为人民谋福利，但这三个阶段搞养老保险的具体目的和具体内容各不相同。

第一阶段(1951年--1984年)。其中又分成三个历史时期

第一个时期，初建社会化的养老保险制度。从1951年开始到“文革”前，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，而且规定劳动保险金的30％上缴全国总工会做为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹。史料记载，早在1957年，全国实行《劳动保险条例》的企业职工就达1600万人，同时，不具备实行《条例》条件而与企业签定集体劳动保险合同的职工也有700万人，使社会保险制度的覆盖面达到了当时国营、公私合营、私营企业职工总数的94％。对照1952年国际劳工大会通过的102号《社会保险(最低标准)公约》的规定，可以说，这一时期我国的社会保险制度起点确实高，发展相当快。

第二个时期，动乱导致养老保险制度的“沉降”。1966年开始的“文化大革命”对各项工作造成了灾难性的损失，社会保险制度也未能幸免。在机构被撤、资料散失、政令不通的情况下，1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，从而取消了社会统筹的养老保险制度使之变成了企业保险(一些文章习惯称这一事件为“退回”到企业保险，但实际上在1951年前我国并没有一个企业保险时期，所以无所谓“退回”；“沉降”一词虽然冷僻，但较为准确)。这一时期，制度虽然“沉降”，不再实行社会统筹，但保险标准被维持下来；人民生活水平提高缓慢，但基本待遇尚能支付。

第三个时期，整顿、规范和探索“文革”结束后，在百废待兴的局面下，1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》(即著名的104号文件)，针对“文革”中出现的不正常现象和过去制度的缺陷，重新规定了离退休的条件及待遇标准。1983年，针对城镇集体企业保障能力弱的问题，国务院在《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》中提出，集体企业要根据自身的经济条件，提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度解决职工年老退休、丧失劳动能力的生活保障问题。到1984年底，“文革”期间遗留的200多万人应退休而未退休的问题基本解决，离退休待遇水平显著提高，城镇集体企业职工老年生活也有了初步保障。

我国养老保险制度发展的第一阶段几经波折，起伏跌宕，但发展的线索是清晰的。在这一个阶段上，我们搞养老保险的目的有两个：前半段主要是改善人民生活，巩固新生政权。20世纪50年代初，国民经济正处于恢复中，人民生活还极度困苦。适时地实行社会保险制度，实现了我党早在革命根据地时期就提出但因客观条件不能达到的“实行社会保险制度，年老、残废可以领取残废及老弱优恤金”的目标(1931年中华苏维埃共和国《劳动法》)，体现了人民政府代表人民群众利益的政权性质。正如周恩来同志1957年在党的八届二中全会上指出的，“劳动保险制度帮助广大劳动人民解除了在旧社会依靠个人能力无法解决的生老病死伤残的困难，充分体现了社会主义制度的优越性，激发了职工的劳动积极性和对社会主义制度的热爱”。后半段主要为计划经济体制服务。50年代后期计划经济体制逐步形成，在其后的多年里，虽然退休人数不断增长，但养老保险3％的筹资比例始终未变，这显然没有顾及职工的养老积累问题，只是在当时的退休规模下实行资金调剂，目的是集中更多的资金用于经济建设。直到“文革”期间，这一隐含的目的采取了与之对应的直接形式——把社会保险降为企业保险，连当时全国总工会积存的近4亿元社会保险总基金也缴解国库，转为财政资金。人们在回顾这一段史实时，通常归咎为“文革”的破坏，但未能解释为什么制度变更了而基本标准仍得以维持且运行平稳；说是“由于广大职工的坚决维护”，未免太过表象化；实际上，深层的原因在于沉降后的制度并未改变适应计划经济体制的实质：虽然是企业保险，但企业是统负盈亏的，企业于中并无自身利益，也不承担最终责任——退休负担轻的，多出的利润上缴国家；退休负担重的，由国家补贴。从这一层面思考，也就可以解释为什么“文革”早在1976年就结束，而社会统筹直到将近10年之后才得以恢复的原因了。近年的研究表明：我国由于没有实行预筹积累的制度，至今累积了1万亿--3万元的养老保险“隐型债务”，其中相当大的一部分是在第一阶段形成的，这不能不说是一个巨大的包袱。但历史不能假设，一味的批判没有实际意义。应当看到，实行与计划经济体制相适应的养老保险制度是当时条件下的必然选择，它也不是完全没有积极效应的：计划经济时期集中资金建立起比较牢固的国民经济体系，形成了规模巨大的国有资产，虽无社会保障积累资金之名，但确实也为今天解决养老保险的历史债务问题奠定了物质基础。

第二阶段(1985年—2000年)。主要干了三件事

一是重建社会统筹制度，完成否定之否定的循环。1984年，以党的十一届三中全会《关于经济体制改革若干问题的决定》为标志，我国经济体制改革进入了以城市为重点、以国营企业为中心的时代。虽然多年之后才提出社会主义市场经济体制的概念，但以今天的视角来看，十一届三中全会的决定实际上已揭开了从计划经济转向市场经济的序幕。在这个大背景下，谋求成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者的企业，再不能容忍自我负耽畸重畸轻的养老保险制度了。于是从1985年起(少数地区从1984年起)各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国重新实行养老保险社会统筹制度。从1951年始建社会统筹，经过1969年的沉降，到1991年重建社会统筹，历史兜了个大圈子，似又回复到本来的起点；但这不是简单的回归，而是典型的“否定之否定”的螺旋上升——不仅制度的覆盖范围大大扩展，包括了所有城镇企业及其职工和个体工商户，而且制度依存的体制已不是计划经济，而是市场经济。到2000年底，我国的养老保险制度已覆盖了10448万职工和3170万离退休人员，成为世界上最大的养老保险计划之一。

二是完善养老保险制度，形成新的体系架构。经过10多年改革，我国的养老保险制度出现了完全不同以往的崭新面貌：初步搭建了基本保险、补充保险(企业年金)、个人储蓄性保险的多层次体系框架，与国际上流行的“三个支柱”保障理论相契合；实行了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助的筹资政策，年度收支规模超过了2000亿元；建立了社会统筹与个人帐户相结合的制度模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现；开始形成养老金的正常调整机制，使离退休人员能够分享经济和社会的发展成果。

三是确保养老金发放，实施社会化战略。1998年，国有企业改革进入了攻坚阶段。为解决好攻坚中不可回避的下岗职工和离退休人员的生活保障问题，党中央、国务院提出了“两个确保的方针，养老保险工作的目标集中在确保基本养老金的按时足额发放上。其后3年，企业离退休人员基本生活保障状况发生了根本性转变：在企业自管退休时期，拖欠养老金现象屡见不鲜，一部分退休人员生活窘迫，群体性突发事件不断。1998年以后，养老金基本做到了按时足额发放，还补发了100多亿元历史拖欠；到2000年底，90％以上的企业离退休人员的基本养老金实行了社会化发放，原来普遍实行的差额缴拨的不规范做法基本全部改为全额征缴，一些地区正在向企业退休人员社区管理的目标迈进。尽管仍有不少矛盾和困难，但总体来看，离退休人员基本生活比以前有了更可靠的保障，群众情绪平和，企业负担减轻，政府信誉提高，社会秩序稳定。

我国养老保险制度发展的第二阶段历时15年，基本的运行轨迹是必须实施以人为本的细化管理，及时记录、更新每一个参保者的就业状况、与缴费相关的收入状况、缴费数额等信息，以便对每个享受社会保障的权利做出准确认定。当务之急是建立容量宏大和安全有效的资源数据库，并逐步形成全国性网络，为日常管理和中长期预测提供可靠依据，提高宏观决策的科学化水平。

        第三阶段（2000年-今）《社会保险法》颁布

21世纪已经开始的、可能将持续10年—15年的第三阶段，基本的发展目标是建立健全既适应市场经济体制要求、又适合人的全面发展的养老保险体系。实现这样的目标有三个重要的衡量尺度：其一，它是一个社会化的体系，即独立于企业事业单位之外的、由社会机构承担管理服务职责的体系。在市场经济条件下，劳动者的身份在变——不再固定依附于某个特定的单位；企业的任务在变，不再承担管理退休人员的责任；政府的角色也在变——保护弱势群体，维护社会的稳定、公平、正义与和谐是其天然职责。只有建立完全社会化的养老保险体系，才符合市场经济体制的基本要求。其二，它是一个相对稳定、可持续发展的体系。这个体系，不仅要解决计划经济时期遗留下来的种种矛盾和问题，实现新老体制的平稳过渡，而且要能应对老龄化高峰的压力和挑战，还要有随着社会经济发展而调整、借鉴国际先进经验而优化的弹性空间。其三，也是最根本的，它是一个保证退休者能过上体面生活的体系，即政府调动各方面资源——行政的、市场的、家庭的、社会的，来保障和提高退休者的生活质量。这种生活质量，当然不是仅仅满足于温饱水平，它除了物质生活之外，还包括社会各方面的人文关怀，包括创造使他们能够追求和实现自我价值的环境。在未来的10年—15年内，如果能够实现这些目标，完成这些任务，无疑将为我国社会的长期稳定和谐发展奠定了坚实的基础。
作者：劳动和社会保障部社会保险事业管理中心主任胡晓义，现任人力资源与社会保障部副部长来源：《经济要参》2003年第15期
 

补充：2010年，《社会保险法》颁布，根据《社会保险法》中关于养老保险的相关规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险。无雇主的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。国家建立和完善新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度。随着《社会保险法》的实施，我国养老保险的保障对象将逐步扩大到全体公民。

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