德国的社会救助制度

历史发展

第二次世界大战结束后，根据1949年5月制定的《德意志联邦共和国基本法》第1条第1款（“人的尊严不容侵犯。所有国家权力均有尊重与保护之义务”）以及第20条第1款（“德意志联邦共和国是民主的和社会（福利）的联邦制国家”）的宪法规范，联邦德国于1961年制定了《联邦社会救助法》（BSHG），明确社会救助的首要任务是“确保受救助者享有符合人类尊严的生活”，并对社会救助作了一般原则性规定，具体的救助额度等细节问题则由各州立法决定。该法案赋予了公民获得最低生活保障现金待遇的权利，以保证公民能过上有尊严的生活，这标志着德国现代社会救助制度的确立。此后，该法经过几次修改，改善了救助的支付方式，扩大了对残疾者的救助。1975年，绝育和计划生育救助也被列入《联邦社会救助法》。在20世纪六七十年代，德国由于社会救助对象有限以及经济形势一片大好，社会救助的待遇水平有了显著提升，对申请者资格的限制以及对有劳动能力者的工作审查都有所放松，侧重强调受助者的权利。

然而，20世纪80年代，随着德国失业率的攀升和收入不平等程度的提高，贫困人口开始增多，领取社会救助的总人数迅速膨胀，救助支出也急剧上涨。因此，从20世纪90年代起，日益放缓的经济发展速度难以支撑德国持续增长的福利开支，包括社会救助制度在内的社会保障制度进入改革时期。根据施罗德政府提出的社会救助改革方案（哈茨IV），2005年1月1日起《联邦社会救助法》作为第12篇并入德国《社会法典》。此次改革核心理念是拽紧“福利”与“工作”之间的联系纽带，从原来强调再分配和权利，转而强调社会融合以及权利和义务的平衡，个人在获得福利待遇时也要在能力范围内履行社会责任。其主要内容是将具有就业能力的失业者的失业救济金和社会救助金合并为失业金II，为求职的社会成员提供基本生活保障；社会救助则成为主要是为了因应紧急事件或突发状况所产生的困境，作为最后一道社会安全网为部分或完全丧失就业能力以及处于特殊困境的人提供合乎人性尊严的最低生活保障。

主要内容

德国社会救助制度主要有社会救济、住房津贴、青年津贴、儿童津贴等项目。其中，社会救济是最低层次的保障，主要面向那些生活贫困的低收入群体持续发放，目的在于让那些处于陷入生存困境的群体通过接受救济能够维持一种符合人性尊严的基本生活。同时，政府也希望通过这种救助能够帮助贫困人群重返劳动力市场、获得自立的能力。社会救济的发放主要依靠地方政府，可以是现金形式，也可以是实物形式。它的内容可分为两类：一是生活救助，即向生活在贫困线以下的低收入者提供的生活补助，包括用于食物、住宿、衣物、个人卫生、家用器具、取暖以及满足日常生活个人需要的费用。值得指出的是，这里的最低生活保障不仅指物质生活，还包括必要的社会文化精神生活，例如尤其是对青少年成长比较重要的看戏、体育运动、旅游等活动。二是特别救助，即对公民特殊情况下出现的困难提供救济，包括教育救助、卫生预防救助、医疗救助、生育救助、高龄救助等，例如为没有医疗保险的贫困者提供健康救助（包括预防性健康救助、疾病救助、计划生育、孕产救助等），对需要长期或特殊、重症护理的人提供救助等。

住房津贴主要是面向低收入、多子女家庭及残疾人、老年人发放，用来减轻他们的房租负担。凡收入不足以租住适当面积住房的公民都可以享受国家提供的住房补贴。除此之外，德国许多城市还出资建造了社会房，廉价租给需要社会救助的人群。青年津贴则是针对没有能力承担教育培训费用的中学生和大学生发放的。他们可以申请这项补贴来获得平等的学校教育及职业培训的机会。儿童津贴也是德国社会救助的重要内容。只要有子女的家庭都可以得到家庭津贴，子女越多得到家庭津贴也越多。

由于实施社会救济的责任集中在地方政府身上，具体事务由市镇或社区社会救济机构以及地方社会局（地方社会救济机构）来负责，使得德国社会救助资金虽然完全由政府财政提供，但是，其中75%是来自市、县政府，州政府只负担其余的25%。住房津贴则主要通过联邦交通、建设和城市规划部下设的市级办公室负责来管理。联邦劳动和社会事务部对社会救济事务实施监督；社会法院对市镇或社区以上的社会救济事务行使司法控制权。联邦交通、建设和城市规划部对住房津贴实施进行监督。联邦家庭事务、老年、妇女及青年部则负责青年津贴、儿童津贴的总体监督。

特点

德国社会救助制度与主体性的社会保险制度、带有抚恤性质的社会补偿制度以及旨在增进机会平等的社会促进制度等社会保障制度一起，为战后德国成就社会市场经济奇迹提供了基本保障。总结德国的社会救助制度，我们能归纳出以下一些特点。

一是遵循辅助性原则。该原则的含义是：社会救助是用尽其他办法仍不能解决生计问题时的辅助手段。具体而言，只有在依靠自己的能力和资源（如收入和财产）不能满足生活必需且没有可以支取的其他社会保险或没有亲属提供扶养帮助的情况下，才可以获得社会救助。因此，人们依靠自身能力，通过工作、个人收入和财产自助，以及通过向其他人宣称权利而自助，通过社会福利机构或有能力提供支持的家庭成员的帮助而自助，都是个人获得基本生计时应当优先考虑的途径和选项。

二是体现个体化原则。该原则的含义是：社会救助应当根据救助项目的性质、类型、范围，考虑个人的特殊情况，特别是该被救助者的个人需要和当地情况，合理满足被救助者的救助愿望。为了能够平等地对待情况相同的救助申请者以及简化社会救助工作流程，德国在社会救助制度中建立了标准化的救助等级，为相同的需求提供平等的福利对待。虽然社会救助机构有标准的等级和一揽子的福利，但是，对个人需求的具体考量依旧具有优先地位。这体现在：德国的社会救助不限于财政援助，也包括有关社会事务的咨询。这种个人化的援助在增强自力更生能力方面发挥了重要作用，并超越了社会援助。

三是福利供给基于最低的社会文化标准，既包括必要的物资生活，以改善受救助者的生活环境，还让他们参加文化生活。例如，居住在家庭中接受生活费用救助的需求包括“食品，住房，衣物，身体护理，家庭用品，取暖，日常生活的个人用品”等物质生活需要，也包括“在合理程度上与周围环境联系并参加文化生活”。德国社会救助制度采取措施以支持贫困者的生活并参加社会文化生活。通过这种方法，可以防止低收入群体被正常社会生活边缘化或被推到社会边缘。

德国社会救助形成这种制度特征的背后有着深厚的历史文化传统作为支撑：保守而温和的国家专制主义使得政府怀有“父爱主义”情结，它很重视社会成员获得必要的福利等社会基本权利；天主教的宗教理念强调社会成员之间的连带关系以及家庭的重要性，主张“我为人人，人人为我”；教会倡导的慈善机构和各种民间互助组织也成为法定社会救助制度的有益补充。与此同时，德国社会在反思纳粹集权统治的背景下，普遍接受了英美式的自由主义传统，强调市场竞争机制的基础作用。

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