张前荣 刘玉红：棚户区改造 稳增长惠民生一举多得

■今年上半年国家开发银行已完成棚户区改造贷款2000亿元，预计今年棚户区改造资金将达到5000亿元左右。政府加大对棚户区的改造力度将使棚户区改造投资对房地产投资的拉动增加2.29个百分点，对固定资产投资的拉动增加0.43个百分点，对GDP的拉动增加0.21个百分点。因此，国家加大对棚户区改造投资力度的稳增长效果明显，有利于缓解经济下滑压力和房地产开发投资下降过快的风险。

■今年房地产投资增速较去年或有所下降，预计全年增长12.8%左右，全年房地产投资总额约为97000亿元左右。而棚户区改造投资占房地产开发投资总额的比重将达到5.2%，比2013年提高2.4个百分点。2014年棚户区改造投资比2013年增加2600亿左右，增长107%，占房地产开发投资新增总额的24%左右。

■棚户区改造有利于经济结构调整，化解过剩产能。棚户区改造有利于增加棚户区居民的收入水平，由于这部分人群具有更高的边际消费倾向，更有利于扩大消费。棚户区改造缩小了城市内部的贫富差距，有助于缩小城市内部的二元差距。棚户区改造能够降低房地产开发投融资风险，有利于消化过剩产能，有利于产业结构升级，促进相关产业的发展。

随着我国住房制度的改革，房地产事业迅速发展，人们通过购买商品房等不断改善居住环境，城镇居民的住房条件明显改善，但仍然有相当一部分低收入和特殊困难群众居住在条件较差的棚户区，这些棚户区的建设年限久、环境卫生差、基础设施不齐全。

近年来国家将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，加大了对各类棚户区改造的工作力度，加快了改造步伐，由此可见，城市棚户区改造是完善我国住房保障体系的重要举措。特别是今年以来房地产投资增速持续下滑，国家为了改善民生，应对经济增速下滑的局面，大力推进棚户区改造。

今年上半年国家开发银行已完成棚户区改造贷款2000亿元，预计今年棚户区改造资金将达到5000亿元左右，为稳投资发挥积极作用。

当前棚户区改造情况与未来改造计划

2008年开始，我国将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，并大规模推进实施。2008-2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。2010-2013年，国家财政对棚户区改造的资金投入分别为231.25、555.12、580.08和723亿元，年均以50%以上的速度增长。2010-2013年计划改造各类棚户区280、400、300和304万套。

2013年7月4日，国务院发布了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区改造提速。根据国务院的部署，2013-2017年要重点推进资源枯竭型城市、独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013-2017年改造各类棚户区1000万户，2014年计划改造407万套。其中，2013-2017年改造城市棚户区800万户，国有工矿棚户区改造90万户，国有林区棚户区改造30万户，国有垦区危房改造80万户。

棚户区改造投资对拉动经济的测算

2013年之前，棚户区改造的资金主要来自于财政补助、银行信贷、债券融资、企业和群众自筹等。根据部分地区的资金来源及相关测算，政府财政资金约占投资总额的30%左右，银行贷款、债券融资和企业资金约占65%左右，群众自筹约占5%左右。

经过前几年的改造，容易改造的棚户区大多已经改造了，剩下的大部分是改造难度大的棚户区。不少棚户区位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市，位置偏远，市场运作空间小，配套设施建设压力大，有的还需要异地搬迁。

在一般的城市中待改造的项目，多数也商业开发价值低、资金难以自行平衡。加上建材、人工费用上涨较快，改造成本持续高企，各地棚户区改造的资金缺口普遍较大。针对资金来源问题，要多渠道筹措资金，采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。

目前在棚户区改造投资资金来源中，银行贷款、债券融资类资金主要来源于我国政策性银行。截至2013年底，国家开发银行累计发放棚户区改造贷款4077亿元，贷款余额2946亿元。其中，2013年，国家开发银行发放棚户区改造贷款1628亿元，约占当年全部棚户区改造投资的65%。2014年以来，政策性银行加大了对棚户区改造的支持力度，预计政策性银行的贷款将占棚户区改造投资的80%左右。

根据数据的可获得性，根据国家财政支出对棚户区改造的支持力度，按照财政支出占全部棚户区改造投资总额的30%计算。“十二五”前三年，即2011-2013年我国棚户区改造投资分别为1850.4亿元、1933.6亿元和2410亿元，占房地产开发投资的比重分别为3.0%、2.7%和2.8%。

2014年国家加大了棚户区的改造力度，尤其是国家开发银行的贷款力度加大，预计2014年贷款规模将达到4000亿元左右，财政资金约1000亿元左右，棚户区改造投资总额将超过5000亿元，考虑到2014年房地产投资增速较去年有所下降，预计全年增长12.8%左右，全年房地产投资总额约为97000亿元左右，棚户区改造投资占房地产开发投资总额的比重将达到5.2%，比2013年提高2.4个百分点。2014年棚户区改造投资比2013年增加2600亿左右，增长107%，占房地产开发投资新增总额的24%左右。

经测算，如果国家开发银行加大对棚户区改造的支持力度，2014年棚户区改造投资将拉动房地产开发投资增长3个百分点，对全年房地产投资增速的贡献率达到24%，约拉动全社会固定资产投资0.58个百分点，对全社会固定资产投资增速的贡献率为3%，约拉动GDP增长0.29个百分点。如果国家开发银行不加大对棚户区改造的投资力度，2014年棚户区改造投资仅拉动房地产开发投资0.71个百分点，拉动全社会固定资产投资0.15个百分点，拉动GDP约0.08个百分点。

因此，今年政府加大对棚户区的改造力度将使棚户区改造投资对房地产投资的拉动增加2.29个百分点，对固定资产投资的拉动增加0.43个百分点，对GDP的拉动增加0.21个百分点。因此，国家加大对棚户区改造投资力度的稳增长效果明显，有利于缓解经济下滑压力和房地产开发投资下降过快的风险。

2015-2017年，棚户区改造仍将大规模进行，年均增速将达到50%左右，拉动房地产开发投资约2个百分点左右，拉动全社会固定资产投资0.4个百分点左右，拉动GDP增长0.2个百分点左右。

棚户区改造有利相关产业发展

中国银监会2014年6月26日宣布，批复同意国家开发银行筹建住宅金融事业部。住宅金融事业部将按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国棚改提速提供成本适当、长期稳定的建设资金，并通过建立责权利相结合的经营管理体系和运行机制，推动实现住宅金融业务的集约化、专业化管理和长期可持续发展。此举一方面能有效缓解棚户区改造工程建设的资金瓶颈，另一方面是促进社会协调发展的有效手段，对扩内需、转方式、促发展具有重要意义。

棚户区改造有利于经济结构调整，化解过剩产能。棚户区改造有利于增加棚户区居民的收入水平，由于这部分人群具有更高的边际消费倾向，更有利于扩大消费。居民在满足了物质需求后，进一步追求更高的精神文化需求，因此在棚户区改造安置住房区，会形成新的商业中心，餐饮、娱乐、社区服务、文化产业等服务业将会得到发展，带动第三产业发展。

棚户区改造缩小了城市内部的贫富差距，有助于缩小城市内部的二元差距。棚户区改造有利于消化过剩产能。由于前期的过度扩张和当前的需求不畅，我国一些传统行业、新兴行业和基础设施领域均出现了严重的产能过剩问题，水泥、钢铁、电解铝等行业的产能利用率都在80%以下。产能过剩加重了企业的债务压力，旧债未还又借新债，形成恶性循环。棚户区改造安置住房增大了对钢铁、水泥、煤炭、电力、平板玻璃、铁合金、电石等行业的需求，有助于这些行业消化过剩的产能。利用过剩期产品价格低廉的有利时机，也有利于降低建设成本。

棚户区改造有利于产业结构升级，促进相关产业的发展。棚户区改造，不仅建设了大批居民回迁住宅，而且通过土地置换和整理，实现了与工业集中区规划、现代服务业园区建设、“城中村”改造以及国有土地开发升值的有机结合，大力优化了产业和用地结构，也促进了旅游、社区服务、资讯等服务业发展，也为劳动就业提供了广阔空间。

棚户区改造带动了房地产及相关联行业的就业，直接创造了建筑业从业人员的就业机会，特别是直接安排了大量棚户区居民从事房屋拆除、生产运输、环境卫生、安全保卫等就业岗位。在棚户区改造中建设的大量回迁安置房、经济适用房和廉租房等中小户型住宅和低价住宅，增加了市场有效供给，缓解了房地产市场需求，稳定了房价。而对于腾空出来的土地经过合理配置，又可以建设商品住宅，极大地改善了住房市场供应结构，满足了社会不同收入阶层的居住需求，有利于房地产业的发展，也有利于与房地产相关的多个行业的发展。

棚户区改造提高了土地使用效率。棚户区改造最关键的制约因素是资金。按照计划经济条件下政府统包统建的做法，将无法实现改造任务。通过实施政府主导、市场化运作模式，不仅节约了大量的财政支出，而且还增加了可观的财政收入。几年来，各地广开融资渠道，采取“政府补一点、政策让一点、财政出一点、银行贷一点、企业筹一点、个人掏一点”的方式，有效地解决了资金瓶颈问题。特别是实行土地收储制度，采取净地“招、拍、挂”方式出让土地，为地方财政积累了大量资金，棚户区改造已经成为地方财政收入的重要来源。

在土地利用效率上，由于棚户区的大量土地被低效率占用，有的位于寸土寸金的市中心，土地利用效率和产出更低，这就对合理高效利用宝贵的土地资源、建设资源节约型和环境友好型社会形成了严重的障碍。因此，科学合理规划改造棚户区，极大地提高了城市土地利用效率，减少了城市外延式发展对土地的占用，最终实现了走集约型、内涵式、可持续的城市发展之路。在城市棚户区改造中，大力推广使用新技术、新工艺和节能环保的新材料、新设备，新建住宅全部建成了节能省地型建筑，其中利用工业废渣生产的新型墙体材料得到了普遍应用。

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