林闽钢:中国社会保障制度优化路径的选择

[摘要]中国已全面进入到“制度优化”的新阶段。在国家全面深化改革中，社会保障制度优化的目标被定位为“更加公平可持续的社会保障制度”，但在制度优化路径的选择上还存在着许多争论。本文从“优化目标——优化路径”这一整体性分析视角出发，对我国社会保障项目、社会保障体系、社会保障筹资和社会保障行政管理等关键制度进行优化分析，从而提出“四位一体”的优化路径。

[关键词]社会保障制度;制度优化;优化路径

[中图分类号]D632[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)07-0011-05

社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度。以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国实现了由和企业保障转向社会保障、由职工保障扩展到城乡全体居民保障的重大变革。在这一转变中，主要任务是“制度补缺”，优先解决了农村社会保障制度短板的问题，这标志着我国社会保障制度发展从“无”已经进入到“有”的阶段。

2013年开始，中国社会保障进入到具有决定性意义的全面发展阶段，即从“有”如何到“优”的新发展阶段。这一阶段将面临许多挑战，即增强公平性、适应流动性和保证可持续性，对此逐步形成共识，并上升为国家改革战略。社会保障制度优化的目标在国家全面深化改革中被定位为“更加公平可持续的社会保障制度”，也正是在这个意义上，社会保障的制度优化问题无疑具有全局性的影响和作用。但理论界和实际部门在推进和实施路径的选择上，存在着明显分歧和争论。因此，本文从“优化目标——优化路径”这一整体性分析视角出发，对社会保障项目、社会保障体系、社会保障筹资和社会保障行政管理等关键制度进行优化分析，从而提出“四位一体”的优化路径。

一、以社会保障国民待遇的理念，实现社会保障项目的整合

1. 社会保障国民待遇是“保基本”的主要体现

“国民待遇”原是指在民事权利方面一个国家给予在其国境内的外国公民和企业与其国内公民、企业同等待遇，而非政治方面的待遇。近年来，“国民待遇”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、医疗卫生等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。

作为社会权利的重要内容和基本形式，社会保障的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会保障权利。因此，随着覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，保障主体国民待遇和保障内容国民待遇基本解决。目前社会保障国民待遇实现的关键是基础性国民待遇的实现。[1]

2. 实施国民基础年金制度改革，解决社会养老保险的“碎片化”

(1)在我国社会养老保险制度中，由于针对不同群体的多种养老保险制度并存，不同养老保险制度之间相互独立，同一养老保险制度下不同地区之间相互割裂，使我国社会养老保险制度呈现出“碎片化”的状态。[2]随着2014年新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的并轨，开始建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，出现机关事业单位退休养老制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度并存的现象，这些养老制度在筹资、标准和给付等方面的不同，造成了养老待遇水平差距较大。特别是机关事业单位的退休工资由国家财政负担，个人不用缴费，退休金水平以退休前工资为基础，以工龄长短为计发依据。而其他类型的养老保险制度中，如企业实施社会统筹与个人账户相结合，通过单位和个人缴费来筹资，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。从实施效果来看，社会养老保险制度在总体上不仅没有起到调节不同人群差距的正向调节作用，而且对不同人群收入分配差距的扩大起到了逆向调节作用。

(2)社会养老保险“碎片化”是多年来我国社会养老保险改革实施“打补丁”方法的必然结果。现行养老保险制度按照“分类施保”的思路，针对不同的社会群体，设置相应的制度安排，这就导致了养老保险制度的多样性，加之各种制度之间的边界不清，而且又难以衔接，陷入了“碎片化”的困境。从发展来看，碎片化的养老保险很容易造成被分割人群的路径依赖，结果是既无效率也不公平，但是却能长期维持，长久下去会增加人们的挫折感，影响养老保险本身有效性和可持续性发展能力，加剧社会不稳定。因此，全面推进我国社会养老保险制度改革，结束养老保险的碎片化格局，提高养老保险的公平性是制度优化的主要目标。

(3)通过实施面向全民的国民年金制度，把构建普惠和公平的国民基础年金制度作为我国社会养老保险制度改革的“牛鼻子”。借鉴德国和日本等国家的经验，对机关事业单位退休养老制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，进行国民年金的基础年金制度的改革，打通所有养老保险制度分设的局面，通过国家税收征缴，从而使国民年金覆盖全体国民，实现各类养老保险制度在国民基础年金制度上的统一和统筹，体现出普惠公平和政府有限责任。国民基础年金在设计上按“保基本”的原则，实行现收现付，基础养老金水平全国统一。

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