优化资源配置 建设更加公平有效的老年照护服务体系

随着人口老龄化、高龄化和家庭小型化，老年照护服务需求不断增长，老年照护服务问题将更为严峻。中国社会保障学会副会长、浙江大学教授何文炯在接受中国经济时报记者专访时认为，老年照护服务体系建设是老年保障体系建设的战略重点，要致力于建设更加公平、更有效率的老年照护服务体系。

老年照护服务的供给与不断增长的需求不相适应，尤其是与未来的趋势不相适应

中国经济时报：我国的老年照护服务体系目前的发展状况如何？存在哪些不足和不合理的地方？

何文炯：随着人口老龄化和高龄化，失能人数和比重都在增加，但家庭人数规模缩小，因而社会化的老年照护服务需求不断增长。注意到这一现象和趋势，国家越来越重视老年照护服务体系建设，并将其作为老年保障服务体系建设的战略重点。

2012年，全国人大修改《老年人权益保障法》，其篇幅从6章50条3600字扩展到9章86条8000字，其中有关老年照护服务是重点增加的内容。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，配套政策涉及土地、财政、税收、金融、费用优惠等。各级政府通过编制实施规划、颁发文件，积极推动。全社会普遍关注老年照护服务，工商业、金融业和各类非营利性机构也积极行动起来，将资源和服务投向老年照护服务领域。2014年底，全国各类养老床位总计577．8万张，比2011年底增加63．59％；每千名老年人拥有养老床位27．2张，比2011年底增加42．41％；社区养老服务机构和设施总计18927个，互助型的养老设施总计40357个；营利性和非营利性的各类居家养老服务供给都有所增加。应当充分肯定，我国老年照护服务事业已经有较大的发展。

同时也应该看到，老年照护服务的供给与不断增长的需求不相适应，尤其是与未来的趋势不相适应。

第一，老年照护服务的资源不足。所谓资源不足，是指老年照护服务的资源动员能力不足。目前，老年照护服务主要依靠家庭，其次是政府投入，其他民间资源没有充分调动，尽管政府投入连年增长，但供求矛盾突出，老年人所需要的许多服务无法顺利获得。保姆越来越难找，找到好保姆更是难上加难。机构养老，总量不少，但适合于失能老年人入住的养老机构太少，地段和服务较为满意的那些养老机构几乎是“一床难求”。

第二，资源配置不合理。所谓资源配置不合理，是指老年照护服务资源配置的公平性不足，效率也不高。从公平性看，资源在人群之间、区域之间、城乡之间的配置失衡，少数人占用大部分资源，有限的资源被少数人享用，大量的老年人享受不到社会化的照护服务，尤其是未能享受到政府提供的老年照护服务。从效率看：一是重机构养老、轻居家养老。二是养老机构入住“冷热不匀”。三是养老机构的区域布局不合理，一些地方把养老院规划在边远的地段，不适合老年人居住。四是养老机构中护理型床位偏少。许多养老机构很少收失能老年人，与养老机构设立的宗旨相悖。

构建社会化长期老年照护服务体系要明晰政府职责、尊重市场规律

中国经济时报：市场经济条件下，构建社会化长期老年照护服务体系，政府在制度、政策和机制上应如何设计？

何文炯：在市场经济条件下，供求关系由市场决定，政府负责监管和适当的调控。据此，老年照护服务不是由政府部门直接提供，而应当由市场和社会提供，这里包括民间各类营利性和非营利性组织。因此，要明晰政府职责、尊重市场规律。政府该管的事情必须管好，不该管的事情一概不管。在老年照护服务领域，政府主要做三件事：

一是培育老年照护服务市场，让民间各种资源能够自由、安全地进入本领域，使其能够根据老年人需要，提供有效的居家养老服务和机构养老服务。对于民办老年照护服务机构（包括营利性和非营利性）及其从业人员，给予积极的扶持政策。至于服务规范，由行业协会制定，并由他们自律，政府只负责监管。

二是建立有效的筹资机制，使广大老年人有能力购买社会化的老年照护服务，这里包括通过转移支付和养老金结构调整等方式。因此，要研究老年照护保险制度，并积极创造条件适时推进。同时，要加快建立家庭经济困难、失能老年人照护服务补助制度，提高最困难人群的照护服务购买能力。

三是逐步推进公办养老服务机构转型。从学理上讲，公办养老机构只负责收养经济困难或作为优抚对象的失能老人，因而政府今后一般不再新办养老机构，甚至可以将现有公办养老机构逐步改为民营。对于经济困难或作为优抚对象的失能老人，政府可以通过向民营养老机构购买服务的方式，履行政府基本公共服务的职责。

在提升老年照护服务资源动员能力的同时，要更加注重资源配置的公平性和有效性

中国经济时报：未来一个时期，我国经济社会将加快转型发展，经济发展进入“新常态”，城乡居民收入水平将有进一步提高，老年居民对照护服务及其质量会有更高的期待。如何实现资源优化配置，构建起更加公平、更有效率的老年照护服务体系？

何文炯：在提升老年照护服务资源动员能力的同时，要更加注重资源配置的公平性和有效性，关键是处理好以下几对关系：

第一，摆正“机构”与“居家”的关系。根据老年人的住处分类，养老方式有居家养老和机构养老两种。因此不应该把“社区养老”作为一种养老方式，但社区的养老服务很重要，因为这是为居家养老提供配套服务。众所周知，居家养老是大多数老年人的选择，因而把社会化的居家照护服务做好，就能够解决大多数老年人的照护服务问题。所以，社会化的居家照护服务在整个老年照护服务体系中占有十分重要的地位。未来一个时期，要把居家养老服务作为发展的重点。这里的重点，是要加快发展各种营利性的和非营利性的老年照护服务。

第二，摆正“失能”与“非失能”的关系。从学理出发，养老机构主要为失能老年人而设。凡是生活能够自理的老年人均以选择居家养老为宜，这既有益于老年人身心健康，也有益于资源的合理利用。但是，根据我们研究团队的调查，目前相当数量的养老机构，尤其是公办养老机构，很少收养失能老人。这属于严重的资源错配。因此，今后养老机构应回归本位，主要收养失能老人。尤其是公办养老机构，只负责家庭经济特别困难或作为优抚对象的失能老人，其他老年人进入公办养老机构，必须按照市场价收费。

第三，摆正“硬件”与“软件”的关系。老年照护服务需要各种资源，但最重要的资源是专业化的服务队伍。反思我国这几年在老年照护服务领域的资源投入，主要用于“硬件”建设，而“软件”建设严重滞后。目前，老年照护服务人员经济收入低、社会地位低、风险保障水平低，因而这支队伍数量不够、队伍不稳、专业化程度低。因此，要把老年照护服务作为三百六十行中的重要一行，明确其职业素质要求、薪酬标准，并落实其相应的社会保险和福利待遇，吸引优秀劳动力进入这个行业。

第四，摆正“需方”与“供方”的关系。这些年来，政府在老年照护服务领域事实上投入不少，但其绩效不高，有的投入甚至造成新的不公平和严重的浪费。因此，政府的财政投入必须讲求绩效。前些年，政府在老年照护服务领域的资源投入以补供方为主，即大量用于建养老机构、补贴养老机构以及相关的公办服务机构，今后应该逐步转变为以补需方为主。因为补需方的效率要比补供方的效率高，更为公平，而且还把购买服务的选择权交给老人及其家庭。因此要学会利用市场机制，要充分发挥NGO、NPO组织的作用，还要积极推行政府购买老年照护服务。

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