全面推进社会保障体系普遍整合 应坚持五项基本原则

加快推进社会保障体系从“普遍碎片型”转向“普遍整合型”，全面建设普遍整合型社会保障体系，已成为我国社会保障事业发展的必然趋势和必由之路。在全面推进社会保障体系普遍整合的过程中，应该坚持五项基本原则。

20世纪80年代以来，我国社会保障事业在不断改革与重构中取得重大成就，基本建成了覆盖城乡居民基本民生需求的普遍型社会保障体系。在扩大普遍性的过程中，也产生了一系列“碎片化”问题，严重影响社会保障的公平性、适应性和持续性。加快推进社会保障体系从“普遍碎片型”转向“普遍整合型”，全面建设普遍整合型社会保障体系，已成为我国社会保障事业发展的必然趋势和必由之路。在全面推进社会保障体系普遍整合的过程中，应该坚持五项基本原则。

一是民生为本原则。社会保障事业实质上是民生事业，社会保障体系是满足基本民生需求的福利体系，民生为本是推进社会保障体系普遍整合的首要原则。民生问题涵盖老百姓的衣、食、住、行、教、生、老、病、死、穷等日常生活，是老百姓过日子遇到的各种切身利益问题，也是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持民生为本，既符合马克思主义的基本理论、基本观点和基本立场，也反映人民群众追求幸福生活的现实要求。正如习近平总书记所说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”坚持民生为本，就是要把保障和改善民生作为社会保障体系普遍整合的出发点和落脚点。凡是有利于改善民生的整合政策和措施，就要坚定不移地执行；凡是有损于民生的整合政策和措施，就要及时修改调整。

二是政府主导原则。政府是推进社会保障体系普遍整合的第一责任人，集政治责任、经济责任、法律责任和道义责任于一身。推进社会保障体系普遍整合是一项复杂艰巨的社会系统工程，涉及各种各样的利益主体和参与主体，既有政府也有企业，既有家庭也有个人，既有社区也有社会组织。在各种主体中，唯有政府才具备主导整合的资格、条件和能力，政府主导也是我国社会保障体系建设的基本经验。政府主导体现在四个方面：首先是顶层设计。中央政府要对社会保障体系普遍整合进行统筹规划，制定国家层面的总体方案，确保整合的统一性、计划性和组织性，减少盲目性和无序性，最大限度地避免“二次整合”或“重复整合”。其次是政策指导。各级政府特别是中央政府和省级政府，要系统梳理和清理现行的社会保障政策，废止不合时宜的旧政策，修订完善部分适用的老政策，适时制定和出台新政策。再次是财政支持。推进社会保障体系普遍整合涉及覆盖范围扩大、提高待遇水平、管理机构重组、工作任务加重、工作人员增加以及信息系统升级等，必然增加经济成本。新增的经济成本不能依靠社会保障基金化解，只能通过增加公共财政支出加以解决。最后是协调整合。政府要明确其他主体的地位角色和功能边界，保证各个主体之间既有相互分工，又有相互配合和相互补充；政府要及时协调与处理不同主体之间的关系，规范和引导不同主体的行动，减少主体之间的内耗冲突，形成保障供给的“合力”机制。

三是统筹城乡原则。在计划经济体制下，我国形成了以城乡二元经济结构为基础的社会管理模式，建立了城乡分治的二元社会保障体系。当前，我国经济社会发展已进入以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的新阶段。在新的历史条件下，城乡分割的社会保障格局不能有效满足“增进公平性、适应流动性、保证可持续性”的发展要求；必须抓住社会保障体系普遍整合的时代机遇，打破城乡分割格局，推进城乡社会保障体系一体化建设。坚持统筹城乡，一要推进城乡义务教育均衡发展，缩小城乡义务教育差距；二要健全和完善城乡一体的公共就业服务体系，促进城乡公共就业服务均等化；三要整合新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立一体化的城乡居民基本养老保险制度；四要整合新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，建立一体化的城乡居民基本医疗保险制度；五要健全城乡住房社会保障体系，提高城乡居民住房保障的公平性；六要统筹城乡居民最低生活保障制度，缩小城乡居民最低生活保障水平差距。

四是利益平衡原则。社会保障体系普遍整合过程实质上是一个利益调整过程，既有城乡之间的利益调整，也有地区之间的利益调整；既有部门之间的利益调整，也有人群之间的利益调整。在利益调整过程中，可能出现利益增加、利益持平、利益损失三种情形，必须全面处理好城乡利益、地区利益、部门利益和人群利益之间的关系。坚持利益平衡需要解决好四个问题：一要确保现有利益不受损失。实施任何整合政策和整合措施，都必须以保证民众现有利益水平为底线，不能损害和减少民众现有的利益，否则任何整合方案都难以推行和实施。二是适度提高保障水平。在整合过程中，适度提高保障水平有利于赢得民众支持，减少整合阻力，加快整合进度。三要避免利益分配平均化。利益平衡不是利益平均，绝对平均主义既不符合效率原则，也违背公平原则。在整合过程中，必须同时兼顾效率与公平，强调个人责任、家庭责任、单位责任与国家责任的有机统一。四要防止利益差距扩大化。在社会保障领域，存在一定利益差距既是必然的也是必要的，但利益差距不能超过一定限度。防止利益差距扩大化的基本途径是提高低收入群体的待遇标准，逐步缩小待遇差距并保持在一个合理的、可接受的范围。

五是循序渐进原则。全面建成普遍整合型社会保障体系，是一个长期的历史过程，并非一蹴而就。在推进社会保障体系普遍整合过程中，既要有历史紧迫感，又不能急于求成，更不能采取“休克疗法”。遵循循序渐进原则，就是要在整合过程中区分轻重缓急，先易后难，脚踏实地，力求实效。在推进普遍整合过程中，要优先整合满足民众底线需求的社会保障制度，然后再整合满足民众非底线需求的社会保障制度，最后整合底线保障制度与非底线保障制度。全面建成普遍整合型社会保障体系，可以采取“三步走”战略，分为低度整合、中度整合和高度整合三个发展阶段。低度整合阶段是社会保障体系普遍整合的起步阶段和初级阶段，主要任务是在继续扩大普遍性的同时推进局部性整合，基本建成部分整合型社会保障体系。中度整合阶段是社会保障体系整合的定型阶段，主要任务是在实现全面普遍性基础上的系统性整合，基本建成全面整合型社会保障体系。高度整合阶段是社会保障体系普遍整合的完善阶段，主要任务是进一步完善全面整合型保障体系，全面建成普遍整合型社会保障体系。

（本文系2011年度国家社科基金项目“大福利视阈下的我国社会福利体系整合问题研究”成果之一）

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