积极推进机关事业单位养老保险制度改革

今年以来，随着《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称《决定》）和《机关事业单位职业年金办法》的发布实施，机关事业单位养老保险制度改革作为一项完善社会保障制度顶层设计的新举措，成为中央政府切实贯彻“四个全面”战略布局的一项重要任务。

处理好三个问题

2014年12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会作《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》中提出，机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是“一个统一”和“五个同步”。一个统一，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解双轨制矛盾。五个同步，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。现在全国“新一轮”机关事业单位养老保险制度改革方案已经出台，在改革过程中如何规避各种矛盾，提前解决最可能影响改革进程的各种问题，指导各级政府职能部门尽快取得战略上的成功，是重中之重。因此，要实现“新一轮”机关事业单位养老保险制度改革的顺利完成，就要处理好三个方面的问题。

1.妥善处理好参保人员退休后的待遇

“新一轮”改革《决定》中规定了三个阶段人员待遇的不同处理办法和原则。然而，在实际工作中，“老人”的待遇可能随着事业单位的改变而发生变化，尤其是单位出资的部分；“中人”虽然设置了过渡期，但存在已缴费和未缴费人员的个人账户如何结算、视同缴费如何计算等问题，可能存在不公平和攀比；“新人”无法从养老金计发办法中计算出自己退休待遇问题，无法预计退休待遇标准。因此，要处理好三者之间的关系，应以参保时间、工作年限、工资标准等来确定缴费和待遇标准。

（1）“老人老办法”。在改革决定实施前已经退休的“老人”，退休待遇标准不变，从财政支付转为社保基金支付，财政每年按照上年度所发退休待遇总额的50%列支社保基金补贴，划入社保经办机构养老基金账户。

（2）“中人逐步过渡”。在改革决定实施前已经参加工作的，从参加工作之日起到改革方案实施之日前可视同为缴费，即“视同缴费年限”。从改革方案实施之日起开始缴费，实际缴费和视同缴费累计达15年，退休后按月领取养老金，除按新办法计发基础养老金和个人账户养老金外，再按不低于老政策计发的退休待遇标准给予过渡性补贴（原养老金减去新办法计发的养老金）或提高过渡性养老金的计发比例和系数。原已缴费的个人，按照历年缴费额度划入个人账户或一次性结算给个人。“中人”是事业养老保险制度改革成败的关键，应在改革中认真对待，研究合理的补贴办法。

（3）“新人新办法”。在改革决定实施后参加工作的，从参保之日起累计缴费15年，退休后按月领取养老金。因指数化退休办法计算复杂，难记难懂，为使“新人”支持改革，应制订退休待遇预期表，或修改养老金计发办法，即基础养老金可按照省（市）上年度职工平均工资一定的比例计发，个人账户养老金计发办法不变，便于参保人理解和计算，最大程度上让“新人”了解自已退休后的待遇与改革前的差距并未拉大。

2.加强政府部门之间的协调和配合

机关事业单位养老保险制度改革是一项长期、系统、复杂的工程，涉及到纵向、横向多个部门。在推进机关事业单位养老保险制度改革过程中需要理顺管理体制，出台一些规范，促进各级部门之间相互配合，勤于协调，共同处理遇到的各种问题，在通力合作的基础上尽快完成这项艰巨的任务。

3.处理好制度改革与社会稳定的关系

机关事业单位养老保险改革涉及到千万个机关事业单位职工，更涉及到这千万个职工家庭的整体利益，若改革不能调整好这些利益，就会引发一些不必要的矛盾，出现影响社会稳定的问题。机关事业单位养老保险制度改革最终是对职工年老后基本生活的改革，事关改革的大局，事关社会稳定的关键，这就要求在改革的过程中正确处理好新旧体制之间，“新人”、“中人”、“老人”之间的关系，出台合理有效的措施和办法，最大程度上避免各种矛盾。因此，机关事业单位养老保险制度改革要从有利于社会发展、改革和稳定的大局出发，在改革过程中良性互动，促进和谐社会的形成。

逐步拓宽基金筹资途径

1.提高基金统筹层次，建立四级财政补贴

当前，我国各地主要是县市级地方统筹，统筹层次较低，导致养老保险基金调剂能力弱，抗风险能力低。养老保险基金统筹层次低的原因主要表现在各级政府不愿意将基金收支压力集中在自身承担，对养老保险基金统筹层次的提高存在误解。因此，要逐步取消各县市级统筹，建立省级统筹。在完善省级统筹的基础上，向全国统筹过渡，实现制度统一、缴费统一、待遇统一、调剂统一。同时，为提高机关事业单位养老保险基金的抗风险能力，应强化各级政府责任，建立中央、省、市、区四级财政补贴制度，每年初按照全国上年度支付退休金总额的一定比例进行补贴，根据退休人数所占比例分配到四级财政，补贴资金进入养老保险基金统筹账户。

2.解决基金平衡问题，实现政企养老基金合并

对于各界普遍担心的会不会出现机关事业单位养老保险基金“吃”企业养老保险基金的问题，可以采用机关事业养老保险基金单独建账，基金分别管理使用的措施。但随着国家深化行政体制改革和勤政廉政力度加大，机关事业单位人员精减，我国机关事业单位人员数量正在逐步减少。因缴费人员减少，机关事业养老保险基金储量得不到快速增长，与企业养老保险充足的扩面基础无法相比。而且，机关事业单位退休人员的退休金普遍较高，随着人口老龄化程度加剧，社保基金消耗过快，若没有财政支持，无法长期确保发放。机关事业单位人员也是《社会保险法》中规定的单位职工，应实行统一的养老保险制度和政策，将机关事业单位养老保险基金并入到企业职工养老保险基金是解决长远基金不足的主要措施，也是解决各界提出的财政资金使用不公平的更有效途径。

3.加大基金投资运营力度，提高保值增值能力

我国养老保险基金的保值增值途径主要是银行固定存款、购买短期国债等，收益率较低，无法满足退休金日益增加的需要。今年4月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议上明确指出“全国社会保障基金是保民生的重要资金来源。适当拓宽基金投资范围，分散风险，稳定和提高投资收益，实现基金保值增值，并为经济社会发展助力，符合人民根本利益”。因此，要真正实现养老保险基金的保值增值，在增加足够的基金来维持的同时，各级政府应拓宽筹资渠道，多方筹措资金，按照国务院规定积极扩大基金的投资运营范围，得到更多的收益来壮大保民生的实力。

尽快完善配套措施

1.强化社会保险管理机构，为推进改革提供保障

（1）统一科学规划管理机构。养老保险管理机构的统一化、明确化，是全国上下业务经办机构整合与优化的关键。国家应设立全国的机关事业单位养老保险行政部门，负责机关事业单位养老保险政策顶层设计，制订统一的机关事业单位养老保险政策，省、市部门应设立社会保险管理机构，隶属于人力资源和社会保障行政部门管理，将原各部门负责的社会保险管理职能整合进来，由新成立的社会保险管理机构，统一征收机关事业单位养老保险费，统一管理养老保险基金，统一发放机关事业单位离退休人员养老金，统一经办机关事业单位的其他养老保险业务，做到政事分开。

（2）管理机构实行垂直管理。机关事业单位养老保险制度改革前，有些地区或单位仍存在拖欠养老费的现象，而社保部门在解决催交问题上也显得无能为力。因此，机关事业单位养老保险制度改革后，国家应将养老保险费用的征缴划归社保机构负责，并将各地社保机构进行整合，实行垂直管理，确保社会保险部门能够按照《社会保险法》的规定公平公正对待每一个用人单位，无论是机关单位、事业单位，还是企业单位。

2.落实社会保险管理机构的权利和义务

理顺机关事业单位养老保险管理体制，主要是理顺财政部门与社会保险部门在管理基金等方面的权利和义务。财政部门的职责有三：一是要加强养老保险基金的管理工作，努力实现基金保值增值，提高基金的支付能力。二是要配合社保部门选择有利于参保人领取养老金的国有银行，按时拨付资金，确保及时发放。三是要加大工作经费的投入力度，支持社保经办机构软硬件建设。社会保险经办部门的职责有三：一是要建立规范的管理制度。详细制订征缴、发放等规章制度，确保机构的正常运行。二是要提高服务质量。加强政治业务培训，打造一支业务能力强，工作作风硬，服务观念强的经办队伍，为群众服好务。三是建立机关事业单位离退休人员管理机构，实现社会化服务。成立社区服务平台，将离退休人员纳入社区管理，丰富离退休人员的政治、文化、娱乐、健康等生活，使离退休人员尽快融入社会当中，积极发挥余热，宣传党的路线、方针和政策等，为广大人民群众服务。

3.加大养老保险基金的征缴力度

全国养老保险费的征缴状况总体上是比较好的，但也存在一些问题，比如欠缴养老保险费是一个比较严重的问题，如何追缴养老保险费成为各地社会保险经办机构的难题。尤其是一些缴费单位因破产、合并、分散导致养老保险费无法足额缴纳，造成养老保险费征缴难度越来越大。《决定》规定了机关事业单位养老保险费由个人（8%）、单位（20%）共同缴纳，也规定了个人（4%）、单位（8%）再共同缴纳职业年金。职业年金是为了保障机关事业单位工作人员退休后的生活水平而设立的，但职业年金的缴纳也无形中加重了个人和单位负担，给职业年金筹集带来较大的难度。机关事业单位养老保险制度改革后，单位应缴纳的基本养老保险费仍离不开财政拨款。由于是财政拨款，一旦机关事业单位欠缴养老保险费该如何处理，社会保险行政部门能否按照《社会保险法》的规定进行不折不扣的处罚，追究相关部门责任人的责任等。因此，要避免出现社会保险行政部门在征缴时出现尴尬执法问题，应对机关事业单位养老保险缴费制度进行强化，制订严格的征缴措施，将正常缴费做为政府年终考核各单位的一项重要指标，确保参保单位足额缴纳养老保险费。

4.严格退休待遇的支付制度

机关事业单位养老金的支付多数地区是由原单位发放，或是由主管人事部门发放，或是由社保经办机构发放。发放的机构不统一，导致了养老金的支付混乱，如发放时间不一致、调资比例差别大、发放银行服务质量低等。因此，机关事业单位养老保险制度改革后，要进一步强化退休待遇的支付制度，实行养老金社会化发放，统一发放时间，统一调资比例，统一银行发放，保障退休人员按时足额领到养老金。

5.完善养老金正常调整机制

现行多数文件规定，养老金的调整根据社会发展和物价水平等变化进行适当调整，但并没有明确调整日期。《决定》规定了“根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活”。因此，要建立适当的、正常的养老金调整制度和最低养老金保障制度，建立起低有保障、高有调节、能上能下的正常调整机制，防止养老金居高不下，财政压力不减的状况出现。

6.加强养老保险基金的管理力度

养老保险基金的挪用现象在个别地区时有发生，挪用造成的教训越来越深刻。机关事业单位养老保险基金管理体制改革是深化社会保险制度改革的关键，事关参保人的切身利益，应加强监管，维护基金安全，确保基金增值，减轻财政压力。因此，要加强基金管理力度，建立健全各项规章制度，实行基金收支两条线。

做到整个制度平衡

“新一轮”机关事业单位养老保险制度改革解决了多年来各界认为不公平的关键问题，即将按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员全部纳入养老保险制度改革范围，从制度和政策制定上实现了顶层设计的统一。然而具体到各地区，如何做到整个养老保险制度的平衡，是一项重大的考验。

1.实现视同缴费与个人账户的平衡

“新一轮”机关事业单位养老保险制度改革规定了视同缴费年限，如果缴费和未缴费人员执行相同的视同缴费年限，缴费人员原来个人缴纳的部分如何处理，如果不妥善处理将会造成新的不平衡。2015年2月15日，山东省人民政府出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》（鲁政发【2015】4号）作出了“对于各地统筹期间的个人缴费部分，除由财政代缴的外，原则上，改革前已退休人员自改革之月、未退休人员自退休之月一次性发放给本人”的规定。这项规定虽然在很大程度上维护了参保人的利益，但对于已缴费人员仍存在一定的不公平性，若职工在退休前转到企业或辞职后如何处理，显然没有具体的规定。因此，未退休人员原个人缴费部分在退休前一次性发放，不如在改革时一次性结算给个人，既减轻了改革的压力，也将得到广大职工的积极支持。

2.实现退休待遇中单位补贴高低的平衡

“新一轮”改革实现了机关事业单位职工基本养老金社会化发放，也规定了“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金”。然而，各地区在实际操作中，因经济发展水平不同，事业单位效益好坏不同，各地区、各单位离退休人员养老金的组成部分存在较大差异，主要表现在好的事业单位养老金中的补贴较高，有的补贴合理规范，有的补贴不合理不规范。因此，要合理解决该问题，得到广大退休职工的积极支持，推进机关事业单位养老保险制度改革顺利进行，应在发放合理部分退休待遇时，由所在单位每月将其发放的补贴部分缴存到社保经办机构，由社保经办机构管理和发放，若事业单位发生变化，应在变化前一次性注入最低15年的补贴部分，15年后由社保基金支付。

3.实现社会保障制度整体平衡

“新一轮”机关事业单位养老保险改革使养老保险顶层设计更加公平、可持续，实现了制度上、机制上的平衡和统一，为未来构建整个养老保险制度体系打下了良好的基础。然而，要做到整个社会保险制度的平衡和统一，就要积极推进养老保险制度的改革，逐步将机关事业、企业单位、城乡居民养老保险进行并轨、统一，做到各种养老保险制度之间的合理转换、接续，解决各个利益群体之间的矛盾问题，比如补缴、滞纳金等问题，最终实现社会保障制度整体平衡和公平。

参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[3]国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定[N].人民日报，2015-01-15（8）.

[4]机关事业单位职业年金办法[N].人民日报，2015-04-07（2）.

（作者单位：河南省委党校公共管理教研部）

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