唐均：社会保护及其低限和可选择的退休养老

养老保险，如今似乎正在成为或者已经成为中国政府和中国社会的一大沉重负担。因为此项制度与自己的切身利益密切相关，很多人，无论是专业人士还是非专业人士，都会对此情不自禁地发表自己的意见。同时，由于互联网提供了“发声”的便利，更使各种不同的意见纷沓而至并呈现出“百花齐放”的态势。

应该承认，改革开放以来，对于社会保障制度，尤其是养老保险制度的改革，政府可以说是颇花了一番心思，有时用“殚思竭虑”来形容亦不过分。但是，就改革的效果而言，似乎总是差强人意。所以，我们是否可以把“脑洞”再开大一些：改革不尽人意是否预示着，可能有一些“先天性”的“遗传因素”在起反作用并不断制造负面效应。

平心而论，纵观当今世界，几乎所有的国家，包括发达国家和发展中国家，本世纪以来，以社会保险制度为核心的社会保障制度，尤其是养老保险制度似乎运行起来都不那么顺畅。所以，“脑洞大开”的方向是否可以指向社会保险制度本身的运行机制。

1．社会保护历史演进的客观规律

最近以来，专门对国际劳工组织提出的一个新概念——社会保护进行了研究。对于这个新概念，国际劳工组织作了这样的解释：社会保护经常被理解为比“社会保障”具有更广义的特征（特别是它还包括家庭成员之间以及本地社区成员之间相互提供的保护），但它也同样被人们狭义地使用（被狭义理解为，仅对最贫困、最弱势或者是被社会排斥的群体所采取的措施）。1

世界银行则认为：“仅仅在遭遇风险时向低收入者提供临时性的救助和津贴是远远不够的，应该对人力资本投资（如对教育和医疗卫生投资）的主张进行公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险；对受到社会剥夺的低收入者提供支持，创造更多的就业机会。”2

综上所述，社会保护这个新概念，非常开放，几乎把有史以来所有的人类社会自我保护的方式都囊括在内，其外延几乎与社会政策基本一致，甚至扩张到了传统上公认的经济领域。研究发现：在人类社会的发展过程中，社会保护方式或手段的历史演进显示出一些有趣的现象：

其一，社会保护一直是跟着生产方式的转变而随之发生变化，人类社会一开始就有家庭、家族和部落的自我保护；到了传统社会，便又发展出邻里互助以及宗教的或世俗的慈善事业；再到工业社会，出现了作为国家制度的社会救助、社会保险和社会津贴，还有社会服务。

其二，虽然社会保护的方式和手段越来越多，越来越丰富。但在整个历史进程中，从未因新的保护手段的出现而将旧的保护手段彻底淘汰了。按上述国际组织的定义，反倒是从最早的家庭保护到现代的社会保障，统统被网罗进来并且构成了一个社会保护的大家庭，所有曾经的保护手段现在都在一起和平共处，并且互相以长补短、相辅相成。

社会保护的历史演进还有一个规律：生产力通常会率先发展，继而带动生产关系的转变，然后再促使社会保护机制的变革。如果我们把社会保护的发展分为“传统社会的社会保护”、“工业社会的社会保护”和“后工业社会的社会保护”三个阶段，每个阶段的社会保护都会有一个从保守到变革再到重建的缓慢的渐变过程。

在每一个阶段的前半期，基本上会继续沿用上一个阶段的社会保护机制，但是这必然与发展变化了生产力和生产方式逐渐产生矛盾，最终积重难返。到了这一阶段的后半期，为适应社会的需要，就会逐渐演化出一种与发展变化了的生产力和生产方式相适应的新的社会保护机制。

聊了半天抽象的理论，绕了一个大圈子，现在言归正传，回答我们一开始提出的问题，为什么本世纪以来世界各国社会保险制度的实施都不顺畅？这是因为：社会经济的发展已经进入以全球化、信息化为特点的后工业社会，但我们仍然还在沿用工业社会的社会保护方式和手段——以社会保险为核心的社会保障制度。

2．社会保险制度其实属于工业化时代

阿尔温·托夫勒在《第三次浪潮》3 中提出了工业社会的6大原则或特征，这就是：标准化、专业化、同步化、集中化、好大狂和集权化。强调“预防风险”的以社会保险为核心的社会保障制度，与工业社会这些原则或特征是完全相适应的。因为产业结构以劳动密集型为主，因而有可能提供充分的就业岗位，当个人有工作能力并因此有可能获得稳定的工薪收入时，以此为前提，国家就有条件进行干预，强制性地将劳动者的一部分工薪收入截留并帮他们储存起来，以备在未来遭遇社会风险时的不时之需。

托夫勒在《第三次浪潮》一书中在我们提供了一些数据：在上个世纪60年代，美国50家最大的工业公司，平均各拥有8万名职工。通用汽车公司一家就雇用了59.5万人，美国电话电报公司雇用了73.6万名男女职工。在法国，占公司总数的比例为0.0025%的大公司，却雇用了全国劳动力的38%。在那个年代，“大公司（企业）”与“用人多的公司（企业）”基本上是同义词，而这二者又可以与“利润高的公司（企业）”等同起来。因此我们可以说，那是一个以劳动密集型产业为主的时代。因为劳动密集型产业可以吸收大量的劳动力，于是，在60年代早期，OECD国家的平均失业率居然只有1.7%。

然而，在全球化、信息化的第三次浪潮的冲击下，工业社会赖以生存的基本原则被破坏了。信息化和高科技的发展，使劳动生产率成千上万倍地增长，企业的利润与雇用的工人人数可能变成负相关关系。同时，由于全球化，发达国家的资本出走使失业率不断攀高。2014年OECD国家的失业率为7.4%，而欧盟的失业率为10.0%，欧元区为11.5%。青年失业率更是可怕，欧盟是22.9%，欧元区为23.5%。没有稳定的工作，没有稳定的工薪收入，社会保险的强制性缴费就出了问题，尤其是养老保险制度处境分外尴尬。

养老保险制度有否生命力有赖于两个前提：一是参加保险的人最好越来越多，二是积累的保险基金可用于投资以保值增值。但是，当今世界的大趋势对社会保险制度非常不利：一是老龄化进程加速，参加保险的人不可能越来越多，只会越来越少；二是世界金融风暴和经济危机还在继续，投资风险极大。在这种情况下，为维持养老保险制度的运行，在一般情况下只“扮演最后出台角色”的政府，现在都只好走上前台。从目前的情况看，绝大多数国家的养老保险制度都离不开政府财政的支持。甚至可以这样说，如果除却政府财政的支持，养老保险制度的结果可能极像一场“庞氏骗局”。

3．社会保护的信模式可能是“可选择”

以上所述，都是放眼全球的视角，中国有没有可能例外呢？在中国，凡不尽人意的事物，常被推及体制问题。但是，现在世界上很多问题，其实是超体制，超国界，超意识形态的。养老保险在中国，遇到的问题应该与世界各国也大致相同：

中国的人口老龄化进程正在加速，现在恐怕没有人会相信养老保险的参保人数会越来越多。当然，在2013年26894万农民工中，参加城镇职工基本养老保险的只有4895万人，比重为18%，似乎发展的空间还很大。但是，这些大多属非正规就业的农民工及其“小微企业”的雇主有没有缴费能力是很值得怀疑的。

保险与社会保险的性质是不同的，但在中国这长长被混淆。保险承保的是一个具体的金额，只要精算不是太离谱，按合同约定兑现保险标的应该是没有问题的。但承保的金额是否够养老之用，保险公司则不负责任。社会保险是国家承诺，这个法制化的社会契约保护的是基本生活水平，如果现行标准不能达致这个目标，政府是有责任增加养老金金额的。从这个意义上说，精算对于社会保险只是提供参考。如果政府想要推托责任，如前所述，社会保险制度就类似“庞氏骗局”，资金链总有一天会断的。所以，社会保险一定是三方筹资，少一方（尤其不能少了政府）就会难以为继。

我们这个星球现在已经走入后工业时代，但人类社会的自我保护还停留在工业时代。中国的情况更复杂，从最先进的到最落后的“一个不能少”。但是，全球化、信息化却使我们，无论人在那一个角落，都会同时面对同样的问题，譬如养老的问题。

世界上已经出现的某些发展趋势可以给我们启发：1952年，国际劳工组织以“公约”的方式推出了“社会保障最低标准”，但是，从上个世纪90年代开始，国际劳工组织就发现：全世界其实只有1／3的国家建立了符合“公约”规定的综合性保障体系。据估计，世界上只有20%的劳动年龄人口（及其家庭）真正被综合性社会保障制度所覆盖。于是，在60年之后，国际劳工组织又建立起“国家社会保护底限”，但这次是以“建议书”的形式问世。“建议书”和“公约”的差异就在于前者体现的是“可选择”，而后者则是“一刀切”。

再举一些养老保险“可选择”的例子，据媒体报道：近年来，德国的经济大大好转，于是推行一项养老金改革计划，允许国民提早两年退休。德国人对此计划反应热烈，已有27万多人选择了提前退休。当然，此前还有法国的例子，允许部分国民有条件地选择62岁退休。

目前，有关部门一直在热衷于推行“延退”，认为这是节约养老基金的“良方”，其实不然。我们现在是否也能设计一个可选择的关于退休年龄或领取养老金年龄的方案呢？以下是我们的建议：

第一，设定一个领取养老金的标准年龄，譬如60岁或62岁。具体何时开始领取养老金，投保人可自由选择。早领取，养老金的金额就少些；越往后，领取的金额就多些。这样的设计，就使愿意工作并且能够找到工作的人可以多干几年，而不愿意工作或找不到工作的人也有选择。

第二，是否参加养老保险制度可选择。要让2亿多农民工都参加养老保险恐怕不现实，所以干脆允许他们可以选择不参加。不参加养老保险的人，国家发给养老津贴，金额相当于最低生活保障标准，这与国际劳工组织“建议书”中强调“社会转移”的精神是一致的。或者换一个思路，人人都有国家发给的养老津贴，参加养老保险的人再拿一份养老保险金。

第三，参加养老保险制度不设最低缴费年限，参加一年算一年，参加一月算一月，中间允许中断，缴费20年或30年的以上的给予奖励。这样设计，可以使人们在有能力缴费的时候会积极参加。在“互联网”的时代，技术上应该不存在问题。

第四，政府以资金和服务保证每一个人的健康状态到“完全失能”时，能够得到合理的“医疗服务”和“长期照护服务”，以使失能者有尊严、无痛苦地走完人生的最后一程。这与国际劳工组织“建议书”中强调“医疗服务”和“社会服务”的精神是一致的。

第五，所有的企业按累进的方式向政府缴纳社会保险税，社会保险税一部分按社会保险参保人个人缴费的一定比例划拨到其名下，其余的融入政府的社会保护基金，由政府统一用于老年社会保护。

第六，尽快实施可在税前列支的个人养老储蓄账户制度，政府确保其利率至少相当于国债。这又给了喜欢储蓄的中国人更多的选择。

1 国际劳工局编著，《世界社会保障报告（2010—2011）》，人力资源和社会保障部社会保障研究所译，北京，中国劳动社会保障出版社2011年版。
2 转引自，谢东梅著，《低收入群体社会保护的政策含义及其框架》，北京，《商业时代》2009年第21期。
3 托夫勒著，朱志焱、潘琪、张炎译，《第三次浪潮》，北京，三联书店1983年版，第7—8页。

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