杨燕绥：养老金并轨的机遇与挑战

 养老金并轨意味着各类职工参加养老保险计划的起点是公平的，相关权利义务是一致的,但养老金制度的深层问题也将逐渐暴露出来,挑战与机遇并存。养老金并轨之后要慎防突破公共品的封顶线; 养老金并轨后结构性问题更加凸显。因此，要按照老龄化时间表倒计时解决问题：调整养老金结构刻不容缓；养老金立法刻不容缓。

一、养老金并轨实现起点公平

养老金涉及1/4国民的1/4生涯的日常开支问题，既是民生，更是政治和发展战略问题，每次变革均会引起巨大的社会关注与争议，需要科学的顶层设计和坚实的社会共识。无论怎样，养老金的制度安排必须坚持“起点公平”、“制度有效”、“基金持续”。起点公平即指在参加养老金计划和领取第一元人民币养老金时没有身份痕迹，人人平等、覆盖全民；制度有效即指公共养老金和私人养老金相结合的结构合理、统筹层级高且促进人员流动；基金持续即指收入、领取和支付三个环节建立在长期精算平衡的基础之上。

2014年10月1日，机关事业单位与企业职工养老保险开始并轨，各类职工参加基本养老保险实现了起点公平。一个计划即养老保险，一个缴费基数即单位工资总额和个人工资总额，一个费率即单位20%和职工8%，一个计发公式即“[（当地社会平均工资+指数化月平均缴费）/2]*缴费年限%+个人账户储存额/计发月数+过渡性养老金”，但不是一个账户、一个受托人和一个基金。这就是说，公务员和事业单位职工开始缴纳养老保险费了，他们的养老金在一定程度上与自己的贡献挂钩了，这与企业职工在起点是一样的，相关权利义务也是一致的。从此，机关和事业单位的大门敞开了，人员流出时可以对接社会保险的平台；企业人员进入机关和事业单位，可以在社会保险的平台上携带自己的权益记录，几十年视同缴费工龄没人埋单的养老金缺失悲剧将不再发生。无疑，对于中国来说，这是一个巨大的社会进步。

二、养老金并轨之后的挑战

养老金并轨揭开了中国养老金深入改革的序幕，其深层问题也会逐渐暴露，2015年是“十二五”规划的收官之年，应当找到解决问题的出路，进入“十三五”规划，为2020年实现小康社会奠定基础。

（一）养老金并轨之后要慎防突破公共品的封顶线

国家基本养老金的意义在于“全覆盖、保基本”，无论人口老龄化程度如何，一定要让老年人吃饱饭。为此，国家根据保基本目标，按照“以支定收、现收现付”的财务原则，确定税费征收的基数和费率，以及财政预算和国企红利不足的额度；根据人口结构和赡养比例，规定领取养老金的年龄；根据居民平均消费支出的水平，确定基本养老金的支付水平；根据影响养老基金收入支出的因素，建立精算模型，确保养老基金在中长期的收支平衡。

养老金待遇水平受到预算约束和生活成本约束，即不能随意拉高，引发大面积财务风险；也不能随意降低，引发大面积社会风险。因此，养老金并轨之后，既要防止随意提高公共部门基本养老金水平的负面标杆效应，更要防止企业和居民养老金与公共部门攀比，继续调低就高，突破公共品的封顶线。

（二）养老金并轨后结构性问题更加凸显

“吃饭找政府，改善靠自己”是老龄社会文化之一。用公共管理理论解释，即公共品与准公共品的结合。国民养老金属于公共品，讲公平，确保每位老人吃饭、看病，克服老年贫困，这是政府责任；个人储蓄养老金属于准公共品，讲效率，促进就业，多劳多得改善养老资产状况和提高老年生活质量。这是养老金的结构性问题，也是进入老龄社会后和谐代际关系的必然选择。

养老金并轨后的结构缺陷不容小视。基于社会统筹与个人账户相结合的模式，职工缴费（个人缴费工资总额的8%）被计入个人账户，这笔钱在早期被用于国营企业改革中的早退休人员的视同缴费，今后要继续承担早退休人员在139个人月后养老金。1993年党的十四届三中全会以来多次强调的“做实个人账户”的制度安排，养老金并轨文件未提此意，实帐运营个人养老储蓄账户和养老基金市场运营的机会可能就此被挤出，中国养老金制度将出现结构性缺陷。如此下去，领取基本养老金像搭乘公共便车，出现拥挤现象，助长提前退休和减少劳动力供给，出现养老金责任和风险向政府一边倒的不良倾向，当基本养老金的支付水平和替代率将伴随国民人均预期寿命的延长而降低时，政府将面对社会舆论的谴责，从而陷入既缺位又越位的困难境地。

在此时做出如此规定有如下五大原因：一是企业养老保险费率过高，成为阻碍民营企业和科技企业发展的瓶颈之一，降低企业养老保险费率成为必然趋势，职工缴费成为养老保险现收现付基金的主要来源；二是自1997年全面推行企业职工养老保险改革以来，职工个人缴费被用于支付当期养老金的金额超过3万亿元，如果视为挪用，将有侵犯公民财产权益的法律风险；如果视为借用，将有偿还债务（含投资收益）的财务风险；三是由于缺乏产权规制和法制，中国的资本市场不被养老基金所信任，政府和社会均缺乏相关治理能力，除外社会保障基金和企业年金（不足2万亿元人民币）少量资产以外，中国基本没有多少养老资产储备（相比美国有18万亿美元养老基金资产）；在近忧大于远虑的政治选择下，只能放弃投资机会；四是养老金顶层设计和结构调整滞后，至今缺乏科学的待遇调整机制，促进大龄人员就业和鼓励延迟领取养老金的激励政策，不足50岁领取养老金和国民平均预期寿命超过76岁形成极大的反差；五是人口老龄化速度快，加之残疾、失业、低收入和早退休占比过高，实际老年赡养比负担很重（目前不足3:1），中国大约提前15年进入了深度老龄社会，甚至可能提前20年进入超级老龄社会；养老保险基金出现收入速降和支出速增的问题。

三、按照老龄化时间表倒计时解决问题

发达国家先行进入老龄社会，其经验证明，养老金制度改革必须遵循社会发展的时间表，按照倒计时的策略解决问题。在进入老龄社会时完善养老金制度，做到全覆盖、保基本；在深度老龄社会时，调整养老金结构，公共品保基本、个人积累搞改善，和谐代际关系；在超级老龄社会时，应当强化管理，夯实国民养老金和提高个人养老金账户的管理服务质量。

（一）调整养老金结构刻不容缓

纵观全球，基础养老金由低保养老金和缴费关联养老金构成（五大类，替代率为工资的40%~50%）；此外，还有职业养老金和个人养老金；很多国家的市场化运营的养老资产已经达到和超过GDP的水平。总之，发达国家的养老金制度具有如下特征：（1）结构合理，即低保养老金（保障吃饭）、收入关联养老金（保障基本生活）、职业养老金和个人养老金（改善生活）；（2）政府和市场关系清晰，低保养老金和收入关联养老金属于现收现付的公共账户（准市场化投资，如政府债券）；职业养老金和个人养老金属于个人账户（市场化投资），政府承担监管责任，严格受托人资格、控制管理费、对养老金持有者放权，为多数人弥补基础养老金下降部分，职业养老金越来越不是公共部门和富人的俱乐部，而是多数劳动者享有的补充养老金。为此，瑞典尝试个人账户部分资产名义化，不做投资，附加工资增长和人口增长等因素后由未来政府支付。这需要完善的法治环境和政府信誉，在未来经济社会风险和当今投资风险之间进行比较，孰轻孰重看精算结果，这取决于数据质量。

中国接近深度老龄社会，亟待调整养老金结构，巩固养老金公共品、发展养老金准公共品。一要规范劳动关系，夯实基础养老金费基，适度降低企业费率，规定职工费率（4%~5%），科学界定支付水平，建立待遇调整机制，确保养老金支付；二要鼓励职工建立养老金个人账户，费率约为3%~4%，分享经济发展的成果，建立市场化受托人制度，制定投资策略和强化监管机制，确保职工和居民的养老基金保值增值。

（二）养老金立法刻不容缓

伴随人口老龄化向深度发展，社会保险现收现付的制度安排越来越难以收支平衡，财政补贴逐渐加大，社会保险正在迅速地从“保险”蜕变为“福利”，国民基础养老金不得不向低水平的福利发展。一方面，养老金税和财政责任（包括划拨国企红利）成为公共政策必然选择；另一方面，个人努力工作和积累养老资产成为社会政策和理财安排的必然选择。为此，中国亟待制定养老金法，统一认识和达成社会共识。

以美国为例，根据1935年《社会保障法》建立了保障老遗残持续收入的制度，至今未改变；1974年颁布《雇员退休收入保障法》，鼓励雇主和雇员为个人积累养老金；这两个法律是美国养老金制度建设的里程碑。至今，达到充分就业的人的退休收入是退休前收入的70%以上，老遗残保障金约占20%~40%，个人账户积累约占30%~40%。

中国亟待制定养老金法，一要依法规范国家基础养老金的制度安排，以及政府、企业和个人的责任；二要依法明确职工个人缴费（8%）的性质，是养老金税（公共品，可以用于支付当前养老金）、社会保险费（准公共品，可以名义化）、个人储蓄（保护个人财产权益），让国民知晓国情的变化和自己的责任与权利。建议将职工缴费的5%进入社会统筹，转化为名正言顺的社会保险费或者养老金税；另外3%计入个人养老金账户，与消费积分转换的养老金等其他可以纳入养老金账户的资金一同实账运营，这涉及鼓励就业、机构投资者建设、金融改革和国家竞争力等战略性问题，不能因政府治理能力差就放弃努力。

总之，本届政府的责任在于“偿还旧账有担当、规划未来有远见，避免盲目承诺酿风险”。给国民一个养老金的规划、鼓励国民努力工作、增加养老资产积累和改善老年生活，积极应对人口老龄化。

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