改革完善贫困县考核机制

我国从20世纪90年代开始，在借鉴国际上公共部门绩效评估理论和方法的基础上，结合中国的实际，探索建立并实行了地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法。2014年12月中共中央组织部、国务院扶贫办联合印发了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，对贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的目标、内容和组织领导等，提出了原则性的要求。本文拟运用公共管理学中绩效评估的理论和方法，分析改革贫困县考核机制的意义，讨论贫困县考核机制改革面临的挑战，并提出完善贫困县考核机制改革的建议。

改革贫困县考核机制的必要性

贫困县考核机制，是全国县级党政领导班子和领导干部绩效考核制度的组成部分，因而既具有县级党政领导班子和领导干部绩效考核制度的一般性，又带有贫困县的特殊性。

与其他地区相比，我国重点县和片区县大多地处偏僻山区、少数民族集聚区和生态脆弱地区，虽经多年的扶贫开发，但总体上仍全方位落后，贫困县考核如果简单套用一般地区的考核指标和权重，既不公平也不合理。

贫困县考核机制改革的必要性，源于现行考核机制忽视了贫困县经济社会发展的特殊性和贫困县发展所承担的特殊功能。改革贫困县考核机制，对于实现国家的扶贫开发目标、落实国家扶贫开发管理体制和完善贫困县治理体系，具有十分重要的意义。

改革贫困县考核机制是实现国家扶贫开发战略目标的需要。我国2014年以前对贫困县的考核制度没有考虑其发展水平和功能方面的特点，贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核同样以GDP为中心，减少贫困人口和扶贫开发主要被视为扶贫业务部门（扶贫办）的任务。虽然地方经济增长也能够对当地的扶贫开发产生一定的作用，但是在主要领导的主要精力放在经济增长时，必然会在很大程度上弱化和虚化中央的扶贫目标。

改革贫困县考核机制是落实国家扶贫开发管理体制的需要。如果不改革以GDP为中心的考核制度、建立以扶贫开发为中心的贫困县考核机制，必然出现贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核与国家确定的扶贫开发管理体制的分离或偏离，导致贫困县领导行为混乱和绩效考核失据，最终会影响国家扶贫开发管理制度的有效实施和扶贫开发战略目标的顺利完成。

改革贫困县考核机制是贫困地区地方政府治理体系和治理能力现代化的需要。改革贫困县考核机制，按照贫困地区的发展水平和所承担的发展责任确定相应的考核指标和权重，实现地方政府行为与中央扶贫开发目标的一致，对于实现贫困地区地方政府治理体系和治理能力现代化，具有重要的、不可替代的作用。

贫困县考核机制改革面临的挑战

贫困县考核机制的特殊性，使其改革面临着十分艰巨的困难和挑战。贫困县考核机制改革的主要挑战在于如何处理好以下三个重大关系。

贫困县短期减贫和长期发展目标的关系。贫困县考核机制改革，主要是通过调整贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核指标和权重，来更好地引导和促进贫困县的党政领导班子和领导干部根据贫困县的发展条件和所承担的扶贫开发任务，选择好贫困县的发展战略、行动计划和举措。但是，在可用资源和发展条件确定的条件下，贫困县的短期减贫目标与长期持续发展能力提高之间存在较大的冲突。如果考核制度安排，不充分认识和积极应对两者之间的不协调，贫困县考核制度所形成的激励和引导作用，也有可能演变为牺牲贫困县的长期发展能力和机会来换取短期的正向考核结果，这是贫困县考核制度设计必须直面和合理处理好的一大难题。

贫困县内贫困人群与非贫困人群利益的关系。在贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核中面临的第一大难题是，考核如何兼顾贫困县内贫困人群与非贫困人群的利益和发展诉求。从1994年以来，我国贫困县（包括重点县和片区县）的确定，主要考虑贫困人口、农民人均纯收入、人均GDP和人均财力等因素。按照这样的标准选择的贫困县，总体上属于经济发展比较落后的地区。但是，平均来说，即使在贫困县内贫困人口所占比例也不高，2012年低于国家扶贫标准的贫困人口占贫困县农村总人口的24.4%。如果贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核中将减少贫困人口的权重定得过高，导致贫困县内的非贫困人口的利益和发展诉求被遗弃或轻视，既不利于贫困的有效缓解、不利于贫困县内贫困人口与非贫困人口的团结，最终也将对贫困县的健康持续发展产生不利的影响。

贫困县与非贫困县考核的关系。贫困县考核机制改革需要面对的另一个难题是：如何使贫困县与非贫困县考核结果具有可比性。在我国现行党政领导干部任用和晋升体制下，绩效考核结果是领导干部在地区间流动和晋升的一个重要依据。此前以GDP为中心的县级党政领导班子和领导干部绩效考核的结果，虽然如前所述对于发展条件处于不利地位的贫困地区同样是不公平的，但至少在表面上是可比的。改革贫困县考核机制，应根据贫困县的发展条件和所承担的发展任务，对贫困县党政领导班子和领导干部确立不同于其他地区的考核指标及其权重。为了避免考核制度和方法的差异阻碍干部的正常流动和晋升，贫困县考核结果与非贫困县的考核结果必须具有可比性，保证同样的努力在贫困县和非贫困县不同的考核制度下具有相同的考核结果，这对设计贫困县考核指标和权重提出了很大的挑战。

推进贫困县考核机制改革的建议

贫困县考核机制改革，是一项事关国家扶贫开发战略目标实现和贫困地区健康持续发展的重要制度建设，是一个富有挑战性的复杂的系统工程。贫困县考核机制改革，就是通过调整和改善原有的贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核目标、激励和监管等制度性安排，建立起有利于实现贫困县经济社会发展目标、能够正确引导和规范贫困县领导干部行为、运行有效、过程透明、结果公正的贫困县党政领导班子和领导干部绩效考核制度。根据我们的研究，提出以下完善贫困县考核机制改革的建议。

以省为单位确定贫困县考核的指标和权重。我国不同区域贫困县的资源条件、生态环境和贫困程度，都存在较大的差距。贫困县考核指标和权重，不仅要和非贫困县保持差距，不同区域的贫困县之间也应有所区别，这样才能比较公平合理地考核出各地贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩。另外，贫困县考核结果作为领导干部流动和奖惩的重要依据，保持省内各县间考核结果的可比性也具有更现实的意义。因此，贫困县考核机制改革，应以省为单位设定贫困县考核的指标和权重。完善能有效引导贫困县领导干部行为的考核指标体系和评价方法。贫困县考核机制改革的关键，是建立能有效引导和督促贫困县领导班子和领导干部行为的考核指标体系和评价方法。首先，需要调整贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核的指标和权重，在适当保持省内贫困县与非贫困县可比指标的基础上，增加减少贫困人口、实现年度扶贫开发目标、地方可用财力用于扶贫开发的比例等考核指标，并赋予其足以影响贫困县领导干部行为的权重，具体的考核指标和权重需要结合各省的县际发展差距和特点，在研究和试点的基础上加以确定。贫困县考核指标和权重问题，也可以考虑采取扶贫开发目标、贫困县政府“负面清单”考核与其他经济社会发展绩效并行考核的方式解决，即：首先考核贫困县扶贫开发目标完成情况和是否出现贫困县政府“负面清单”上的问题，凡扶贫开发年度目标没有完成和（或）出现了“负面清单”上问题的直接视为考核不及格；在这个基础上再考核其他经济社会发展绩效。其次，需要调整贫困县党政领导班子和领导干部发展实绩的评价方法。一方面通过对贫困县和非贫困县确定不同的考核指标和权重，来比较各县之间的发展实绩；另一方面对贫困县的考核结果评定还要从各县纵向变化的角度进行比较。只有将横向和纵向比较结合起来，才能更好地保证贫困县考核结果的公正性和合理性。

实行年度考核和政府任期考核相结合。为了避免地方政府的短期行为和投机心态，贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核，应将年度考核和政府任期考核结合起来。既考核年度扶贫开发和其他经济社会发展的绩效，同时也对一届政府任期内扶贫开发和社会经济发展变化进行评估，将年度考核与任期考核的结果都作为贫困县党政领导班子和领导干部评价的依据，使受考核的贫困县党政领导班子和领导干部兼顾短期和长期发展目标。

完善贫困县考核数据收集制度。贫困县考核制度的有效性和可信性，在很大程度上取决于考核所使用数据的代表性和权威性，这是贫困县考核机制改革面临的一大难题。虽然我国自2001年以来建立了由国家统计局组织和实施的农村贫困监测调查体系，可以提供对全国和省级具有代表性的扶贫开发方面的权威数据，但是样本规模无法满足对县级考核的代表性要求。目前的农村贫困监测一个县住户调查样本一般为100户，少的只有60户，无法满足对县级扶贫开发工作绩效考核样本代表性的要求。2014年由地方扶贫部门组织开展的扶贫开发建档立卡，统计对象只包括现有扶贫对象，难以估计全部贫困人口的动态变化。考虑到贫困县考核对实现国家扶贫开发战略目标的重要性和考核数据对贫困县考核结果的作用，建议在重点县和片区县扩大贫困县调查农户样本，使调查样本对贫困县具有代表性。此外，为了部分弥补考核数据样本代表性不足的缺陷，建议在定量考核的基础上，增加贫困县农民的满意度调查。

建立公开公正的贫困县考核制度。建立公开公正的贫困县考核制度，对有效引导和规范贫困地区领导干部发展行为的作用同样十分重要。首先，贫困县考核的标准、方法、数据来源和结果应该公开，使被评估对象、贫困地区的城乡居民和其他社会组织，都能了解考核的过程和结果，这样既可避免考核工作的暗箱或灰箱操作使考核失去公正性，也可尽可能大地发挥考核的功效。其次，贫困县党政班子和领导干部经济社会发展实绩考核，因其考核对象和工作的特点，需要以组织部门来主导进行。但是，贫困县经济社会发展实绩考核，事关贫困地区城乡居民的福祉、国家扶贫开发事业的进步和财政投入的效果，应该适当引入外部第三方评估，并鼓励当地居民参与评估。

强化考核结果的运用和问责。贫困县考核的作用，在于引导和规范贫困地区领导干部的行为。考核能否起到预期的激励和引导作用，考核结果运用至关重要。只有将贫困县考核结果真正作为领导干部问责、晋升和奖惩的重要或主要依据，贫困县考核机制才能真正发挥其应有作用。

（作者：中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师）

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