郑功成：中国社保改革需要注入理性

全国人大常委、中国人民大学教授郑功成接受专访

记者：李克强总理在十二届全国人大三次会议上所作的政府工作报告，处处透着民生关怀，包括“加强社会保障和增加居民收入，落实机关事业单位养老保险制度改革措施，同步完善工资制度”等。请问您对今年政府关于社会保障工作的关注点是什么？

郑功成：总理在政府工作报告中对2015年社会保障的一些工作部署，可以说是较为全面的。经济发展的根本目的还是为保障与改善民生，经济政策实际上也与保障和改善民生是直接相关的。我觉得总理的目标提得非常好，我完全认同。

政府工作报告中提到“创新创业”，增加公共产品、公共服务，我觉得前者是一个动力机制，后者是一个需求满足。增加公共产品和服务的供给，这个方面其实也是我期望多年的。这次政府工作报告中提出要加快、扩大公共产品的供给，发展服务业，就是一个新动力。把保障和改善民生、通过满足消费需求来维持国民经济持续增长，以及创造新的就业岗位等结合在一起，便是一箭多雕的动力。今年的社会保障制度还会稳步地向前迈进，只是社会保障改革任务非常艰巨，与老百姓的期望还是会有一定的差距。

记者：我国社会保障改革已经持续了近三十年，随着中国在经济、政治等各个领域开始进入“新常态”，社会保障制度也已发生了深刻变化。您认为新时期我国社会保障改革任务的艰巨性与主要问题体现在哪里？

郑功成：现代社会保障制度的最卓越功能，在于它是建立在互助共济的基础之上，为人生不确定的风险提供稳定的安全预期，如果偏离了这个根本，它就成为一种异化。我要特别强调的是，对个人账户需要正确、理性地认识。我们现在所说的个人账户就不是互助共济，它等于自己交钱养自己的老，这不可能提供确切、稳定的预期，因为个人账户上钱的多寡通常是无法与个人寿命的长短相对应的，而社会统筹的养老保险则让我们不用担心自己是不是长寿。社会保障不是强调个人利己主义，而是需要突出共担风险、共享安全。只有坚持互助共济，风险才能分担，预期才能稳定，这是社会保障最基本的原则。

社会保障制度的产生与发展，在很大程度上是要弥补市场失灵，甚至政府失灵。因为商业保险等市场机制基于效率出发而无法解决全民福祉与社会公平问题，才需要有社会保障制度；因为政府难以独自承担责任，才需要建立多方参与、多方分责的社会保障制度。但在当前的讨论中，往往忘记了社会保障的出发点与追求目标，甚至完全将其作为经济政策来“考量”，在没有建立健全法定的基本保障制度的条件下，就完全从市场与效率角度来“考量”。

世界银行在我国的养老保险制度改革进程中的表现就是一个典型的例子，上世纪90年代世界银行建议中国要推行个人账户、要做实个人账户，而当时的世界劳工组织、国际社会保障协会就不主张支持个人账户。世界银行作为一家银行，其主张在中国不仅有市场，而且被纳入决策；而专业从事社会保障的劳工组织、国际社会保障协会的意见却没有受到应有的尊重。现在世界银行反过来赞同不做实个人账户了，国内又有许多人认同这样的主张。中国是一个大国，这样大的国家、这种关乎国计民生全局与长远发展的重大制度变革，如果不能理性地听取各方意见，并理性地做出专业判断，就可能犯方向性错误。

反思以往的改革进程，成就无疑巨大，但若在重大政策出台前更加理性、务实、专业，我们就不会付出如此高昂的代价，我国的社会保障制度就可能已经走向成熟、定型，而不是总在“摸着石头过河”。所以，我们对中国社会保障改革的深化一定要有冷静的思考与理性的判断，一定不能忘记社会保障的职责使命与出发点，一定要将尊重制度客观规律和尊重发展变化中的国情有机地结合起来，就像金融业要尊重金融界的专业机构、专业人士的意见一样，社会保障改革与制度建设也应当尊重社会保障专业机构、专业人士的意见。

现代社会保障制度改革的正确方向，是走多元化、多层次化的发展道路，多元化是调动政府、社会、企业、个人等各方的力量以不断壮大社会保障制度的物质基础，而多层次化实际上是重塑社会保障制度的责任分担机制，让政府、社会、企业、家庭与个人在一个大的制度体系框架内合理地承担责任。但多元化绝对不是可以让政府放弃主导责任，多层次化绝对不是要动摇互助共济型的法定基本保障制度的根本。因此，在当前全面深化改革的背景下，社会保障制度正在从长期的改革试验性状态走向成熟、定型的关键时期，最大的挑战不是差不差钱，而是能否树立科学的建制理念，能否做好合理的制度设计。

记者：中国社会保险缴费率偏高问题一直备受关注，最近，人社部表示，目前国家各项社会保险的总费率超过了40%，用人单位占大头是30%，总体是偏高的。费率问题有何解决途径？不少人认为平均工资作为缴费基数有“虚高”，对此，您怎么看？

郑功成：我国社保费率偏高主要表现在养老保险费率上，20%的单位费率加上8%的个人费率确实是当今世界罕见的高费率。当前养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险总费率达到40%，再加上公积金，费率会更高。但实事求是地说，许多地区的参保单位往往通过低报缴费基数等方式来降低实际缴费负担。我曾组织专家测算过，全国职工基本养老保险实际缴费率平均约为17.7%，而不是名义上的28%。因此，我认为，名义费率确实有较大的降低空间，但如果不关注隐藏在背后的缴费失范与缴费不公现象，费率问题必然进一步扭曲养老保险制度的实践。

要解决费率偏高的问题，首先要厘清历史负担与现实负担，将历史欠账通过划转国有资产等方式来解决，以便新制度能够轻装上阵。实现全国统筹，让养老保险基金在全国范围内统筹调节，也完全可以使费率有下降空间，因为现在全国养老保险基金总数是收大于支的，累计结余已达3万多亿元。扩大覆盖面，将1亿以上的未参保职工全数纳入，必定降低现阶段的制度抚养比，费率自然会有所下降。统一缴费基数计算口径，实现费率负担公平，必定使偏高的名义费率下降到相应的实际费率。从长远来看，中央已经明确渐进式延迟退休年龄，亦会抑制抚养比迅速上升，进而也会为降低费率创造条件。再适当提高财政补贴比例，即能够降低单位同等缴费负担。除养老保险外，其他社保项目也出现偏高的基金积累，这意味着也有降低费率的空间。因此，现在需要的是多管齐下，合理的政策取向是打好相关政策组合拳，我认为降低现在的社保费率是完全可以实现的。

还需要指出的是，一些地区以社平工资作为缴费基数导致“虚高”，对这个问题不能一概而论。因为对于低于平均工资的地区、单位或个人而言，缴费基数确实“虚高”；而对于高于平均工资的地区、单位或个人而言，则恰恰相反。因此，简单地按照平均工资来缴费是另一种负担不公。我个人不赞同按照平均工资缴费，除非建立的是全国统一待遇标准的基础养老金制度。否则，还是应当按照实际工资来让用人单位和参保者依法承担缴费义务，只须对超高收入者与超低收入者有适当控制。

记者：今年1月14日，国务院正式发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着存在近20年的养老金双轨制终结。从2008年开始，您便开始呼吁职工基本养老保险应全国统筹，对此次养老保险制度改革，您如何看待?

郑功成：去年12月，我曾在全国人大常委会的专题询问会上向人社部尹蔚民部长问过这一问题。尹部长明确告知争取今年提出职工基础养老保险金全国统筹的方案。我认为人社部确实在做提升统筹层次的推进工作，但我希望能够加快步伐，因为全国统筹才是解决养老保险制度面临诸多问题的真正的治本之计。

国务院今年1月份出台了机关事业单位养老保险改革的决定，这是一个重大的举措。但出台决定并不意味着马上能落实，因为还需要更详细的具体操作方案。比方说，方案只提及“老人”(即方案实施前已退休的人员)和“新人”(即改革后参加工作的人员)的具体办法，但是对于“中人”(即改革前参加工作、改革后退休)如何过渡还缺乏具体的操作方案。另外，我特别希望能够借这次改革的东风，一并解决好机关事业单位普遍存在的编制内与编制外员工并存的现象，就业市场与工作岗位的编制身份标识已经到了应当打破的时候了。

机关事业单位工作人员建立与企业职工一样的养老保险制度，既为促进这一制度的公平性奠基，也为促使整个养老保险制度走向成熟、定型创造了条件。它意味着从此以后，所有劳动者均须承担相同养老缴费义务，享受同样的待遇计发办法。必须要强调的是，养老保险的最大功能是为所有人提供稳定的养老金安全预期，它只能建立在公平正义和互助共济的基石之上，如果养老保险制度总是屈从现实，屈从局部利益，影响的必定是全局与长远，这一制度在实践中就必然继续被扭曲，其可持续性必定受到极大损害。因此，深化养老保险制度改革必须尊重这一制度发展的客观规律，切实维护制度的公平，确保制度运行统一规范、有序，这应当是实现养老保险制度健康、持续发展的唯一正确出路。

记者：2015年是“十二五”规划的收官之年，也是制定国家“十三五”规划的年份，请问 “十三五”期间中国社会保障的改革方向和重点内容是什么？

郑功成：2015年不仅需要完成相应的社会保障改革任务，而且需要确定社会保障“十三五”规划的目标任务。职工基本养老保险基金或基础养老金全国统筹方案应当出台, 过去几年该项工作进展缓慢。实行职工基本养老保险基金或基础养老金全国统筹不仅关系到职工基本养老保险制度筹资机制的公平，也关系到市场经济条件下法定劳工成本负担的公平，更是统一劳动力市场与劳动者自由流动的内在要求。

医疗保险管理体制与经办机制也要加快整合，只有解决了部门分割管理的问题，才能解决当前医疗保险领域中重复参保、重复补贴、信息分割、经办混乱等一系列问题，才能真正对医疗保险实施的好坏进行问责，才能在现有基础上推动医改走向深入，并真正造福于全体人民。此外，渐进式延迟退休年龄方案、养老保险待遇正常调整机制，以及在养老服务、残疾人保障、儿童福利事业方面均可能出台新的政策。

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