傅蔚冈：并轨能否推倒养老金体系改革的多米诺

谁都没有料到，机关事业单位养老保险制度改革会来得这么快。1月14日，中国政府网公布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该决定还特意指出决定所规定的内容自2014年10月1日开始实施。这意味着沿袭了几十年的养老双轨制将成为一轨，其意义将不亚于1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)。

从公众的反应来看，有很多人对这个《决定》持有失望，一个很重要的原因是此次改革并未实现并轨，因为“机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用”，同时公众意见极大的机关事业单位高昂的养老金水平并没有在这个决定中有所改变，因为《决定》指出要“改革前与改革后待遇水平相衔接。……保持待遇水平不降低。”这意味着机关事业单位的养老水平还将高于企业部门。

但是不是这个改革就没有意义呢?显然不是。尽管从《决定》公布的内容来看，这个方案并没有拉平机关事业单位工作人员和企业职工养老保险的差距，甚至还固化了这种收入差距———公务员和事业单位岗位退休的人员尽管在岗时不需要缴纳养老保险金，但退休后获得的退休金的替代率却极高，据统计，企业部门和政府部门养老金最后的差距约是1：3———但这并不意味着这个改革就没有意义。

首先，从世界范围来看，公务员的退休金高于普通职工并不是一种例外。以美国为例，据美国劳工统计局数据，联邦公务员养老金收入大幅领先于普通工人。1995年，美国联邦政府公务员月均养老待遇为1369美元，而普通工人为720美元。2008年，美国联邦政府公务员月均养老待遇上涨至2550美元，普通工人上涨为1153美元，前者为后者的2.21倍。

其次，机关事业单位工作人员养老保险制度改革的推进，彻底改变了这部分人群的养老金获得模式，有利于养老保险市场的进一步改革，以及劳动力在政府和企业之间正常流动。

在过去的财政供养模式下，除了极少数地区以外，行政机构和事业单位的员工在职时并不需要缴纳养老保险金，这意味着他们并没有对养老进行准备，于是这部分人离职时就会遇到一个问题：政府部门的养老和企业部门如何衔接?机关事业单位工作人员不缴纳养老保险，意味着他们此前的养老准备为零。设想一下，如果一个人在企业工作了10年，即便每年都是按照当地最低的社保基数缴纳养老保险金，其个人账户和统筹账户也都有相应的资金。但对于那些在政府部门工作了10年的人来说，他并没有相关账户，这意味着他的养老准备将从零开始。

就此而言，直接由财政供养的养老金体系不仅人为制造了政府部门和企业部门的不同待遇，更为重要的是分裂了劳动力市场，使得人力资源无法在这两个体系里合理流动，只有从企业部门流向公务员队伍，反之却很鲜见。这样的后果不仅仅是无法让人力资源物尽其用，同时也让政府背负了沉重的财政负担。这也是公务员队伍只出不进、规模膨胀的一个重要原因。

但现在不同了。《决定》规定“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”，意味着机关事业单位从业人员也有了相关的账户。按照《决定》规定，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，同时按照按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户。

最后，更为重要的是，此次改革的推进，还将改变传统上两个完全不同支付模式的养老金制度所产生的改革激励不足问题。众所周知，中国养老金体系存在的最大问题就是统筹层级太低，各地分割的养老金市场严重影响了劳动力在全国范围内的流动，同时还产生了人口流出地养老金负担过重、而人口流入地养老金剩余等问题。但是由于机关事业单位工作人员并不需要考虑养老金问题，因此这些迫在眉睫的问题大都一拖再拖。

尽管现在机关事业单位养老基金和企业职工养老基金还是分别建立，但两者的模式却趋同了，都由个人账户和统筹账户构成，而不是由财政直接支付。更为重要的是，机关事业单位中流动性最强的那些人员恰恰是各个部门的领导，我们可以经常见到县处级领导在全省范围内调动，而厅局级以上干部则时不时在全国范围内调动。这意味着如果机关事业单位养老金制度改革之后再不实施全国统筹，那么很多中高级干部就会面临如何领取养老金的问题，这使得领导干部比一般公务员更有激励来解决全国统筹和异地养老问题，公务员队伍和企业职工的养老保险第一次实现了激励相容。

就以上而言，尽管机关事业单位基本养老保险基金单独建账，但却使得中国养老金体系存在已久的顽疾有了改革的契机，好似多米诺骨牌终于被推倒了第一张，并能够促进劳动力在企业部门和机关事业单位之间的合理流动，也有利于劳动力在全国范围内流动，而这恰恰是《决定》强调“增量改革”的意义所在。

(傅蔚冈，上海金融与法律研究院执行院长)

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