社会养老现二元结构 深圳民间养老机构发展不足

深圳的社会老龄化进程尽管相比北京、上海等地方慢一些,但是不远的未来,老龄化问题同样会伴随深圳。如今,越来越多的深圳民间人士开始关注此问题,并尝试性地去探讨解决此问题的措施,而民间养老就成为一种有益的探索。对此记者采访了中国社会工作协会理事叶志良,他长期关注深圳的民间福利机构,并参与深圳养老事业的发展。

社会养老出现二元结构

记者(以下称“记”):随着第一批来深圳的建设人员步入老年阶段,养老也成为摆在政府面前的一个社会问题。目前深圳的社会养老问题面临怎样的情况?

叶志良(以下称“叶”):深圳是一个移民城市,现有的深圳老人一部分是原住居民,一部分是较早来深圳建设的人员,还有一大部分是因为子女在深圳工作,而投奔子女的。区别于北京、上海等地方,以土生土长的户籍老人为主。目前深圳的养老问题面临以下情况:一是供给能力不足,从养老服务需求和供给关系看,福利机构的床位数仍然有一定的缺口,特别是社区型和护理型福利机构存在严重缺位;二是供给结构不合理,在现有的公办福利机构中入住人员只有40%为护理对象,很多健康老人长期占用有限的床位,造成一部分身体差、急需入住的老人排队等待;三是供给方式有待改变,长期以来福利机构由政府包办,在组织上、经费上对政府有着高度的依赖性,造成习惯于行政指令,习惯于“等”、“靠”、“要”。缺少服务意识、成本意识、竞争意识、风险意识、法制意识等,经营管理的理念滞后。而民间福利机构的发展却出现严重不足,不能有效填补养老市场缺口。

记:深圳的民间福利机构这几年得到了一定程度的发展,不过还处在发展的初级阶段。目前,多家民营福利机构处在亏损阶段,与其定位不明确密切相关,如何协调好公益与赢利的关系?

叶:社会化福利机构的性质和定位一直存在争议,解决的关键是如何理解民办社会福利机构的公益性和商业性。传统的福利模式公益性目标很明确,但改革后民办机构是公益性还是商品性或者是二者结合,一直没有得到解决。目前的民办福利机构均为“民办非企业”。即“非赢利机构”,这种认定有利于调动社会资源和维护公益目标。但不利于建构中国的非营利社会服务机构的制度及政策体系,使得公益性目标的机构发育不全。

迄今为止,大多数人把社会福利社会化理解为市场化,即民间福利机构是市场化的产物,政府不应该过多地关注民间福利机构。这也就造成了民间福利机构被边缘化,不能有效地和“官办”福利机构同平台竞争,同时在收费标准、配套设施、服务管理等方面存在巨大的差距,也就抑制了民间福利机构的发展。“国办”与“民办”并存于社会服务市场中,之间既没有明显的功能划分,又在运行机制上形成了两种不同的模式,导致了社会服务市场的扭曲。政府应深化国有福利机构的运行机制改革,建构社会化福利资源分配模式,促进社会福利机构多样化的发展。

养老设施纳入城市总体规划

记:在可预见的未来,养老问题不能完全依靠政府来承担,必须通过发展民间养老作为有效的补充,那么政府应该怎样引导民营福利机构的发展?

叶:老年福利服务社会化,是世界各国社会学界及政府有关部门讨论探索的一个热点。无论是发达国家,还是发展中国家,都在研究在老年人口迅速增长的形势下,如何才能做到既使老年福利事业稳妥、持续的发展,又能减轻国家在老年社会福利方面的开支,共同的结论是:大力推行老年福利服务社会化。社会化不等于市场化,引进市场管理机制,才能够真正做到优胜劣汰和资源应用最大化。而民办公助是推行老年福利服务社会化的必由之路。就管理体系而言,政府直接管理,削弱了养老宏观方面的管理,顾此失彼,影响大局。经济负担重,资源浪费较为突出。而实行社会化即贯彻一个原则,社会的事由社会办,社会问题由社会来解决。政府在给予政策扶持,资金援助、社会管理。并在此基础上政府部门之间,社团与政府之间,围绕一个目标,统一协调相互配合,形成整体合力。

记:目前,民间福利机构还处在发展初级阶段,还没有形成有效的规模效应,政府在政策上应该加以扶持和发展,目前国家对民营福利机构的扶持是怎样的呢?应该采取怎样的措施?

叶:2000年国务院办公厅转发民政部等各大部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》的19号文件,对社会福利机构的发展和繁荣作出了规划,制定了一些优惠政策,但很少部门对发展福利机构给予应有的重视,一些优惠政策难以落实。深圳市政府应将国家有关政策和文件具体细化,分解落实到相关部门,使优惠政策落到实处。营造宽松、优越的民办投资环境,做大做强民办社会福利机构。其次是注重后续配套的政策,把建设养老设施纳入城市的总体规划;出台新建小区提供为老服务场所的税务减免等鼓励政策;社会办福利机构的土地划拨政策;建设民办福利机构的地价优惠政策;兴办民办福利机构的资金扶持政策;兴办养老设施的贷款政策;建立统一的福利院服务绩效考评、评估办法;福利机构的事故鉴定与责任处理方法;居家养老的经费补贴办法;社区养老的日常运作经费拨付办法;制定统一规范的行业标准等等。

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