什么是“双轨制”?中央通过养老改革方案破解养老金双轨制

1.何为“双轨制”?

上世纪90年代，为了适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求，国家在企业先行建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实现单位保障向社会保险的转变。机关事业单位养老保险制度改革相对滞后，总体上仍然实行单位退休养老制度，由此造成了养老“双轨制”。

2.“双轨制”下差距多大?

“双轨制”形成后，机关事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上。

同时，据中央财经大学教授褚福灵此前测算，2005年企业职工养老金替代率降低到47.94%水平后，一直处于45%左右的区间，也就是说退休金是退休前工资的45%。

北京大学国家发展研究院去年发布的“中国健康与养老追踪调查”也显示，机关事业单位养老金的中位数为24000元，企业养老保险金的中位数为18000元，两者差距明显。

中国将完善养老保障顶层设计 破解养老金双轨制

截至2013年底，中国60岁以上老年人口已经突破2亿人大关，占人口总数近15%。在日益迫切的养老需求下，相对滞后的养老保障制度让改革势在必行。根据国务院23日提交全国人大常委会审议的相关报告，中国下一步将切实做好包括养老在内的社会保障制度顶层设计，推进机关事业单位养老保险制度改革，并积极稳妥推进基础养老金全国统筹。

上世纪80年代，在中国企业率先进行的养老保险改革推动了中国基本养老保险制度由单位保障转向社会保险。根据23日提交全国人大常委会审议的《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》(简称“报告”)，截至今年11月底，中国基本养老保险实际覆盖人数已超过8亿人。

但与此同时，基本养老金地区间待遇不平衡、事业机关与企业养老保险制度“双轨”运行等问题依然突出。不久前，一段网络动漫生动地道出养老金“双轨制”带来的弊端：

(动漫)

“老王、老李是发小儿，一年出生，一年上学，同年工作，技能也差不多，但人生就在20岁那个岔路口发生了改变。

老王：我进了工厂。

老李：我进了事业单位。

老王每月拿出工资的8%交养老保险，一直交到退休，最终却只能拿到原来工资的50%左右。但进了事业单位的老李可就不一样了，他不仅每个月不用出养老钱，退休后还能拿到原工资的80%到90%。”

据统计，中国在职公务员数量约为700万，126万个各类事业单位在职人员3000多万。机关事业单位的养老金无需自己支付，直接由财政统一支付，而社会企业单位则由单位和个人按照一定标准缴纳。这导致同等学历、同等职称、同等技能、同等贡献的人因为单位性质不同，退休待遇差距较大，引发公平性质疑。

2014年中央政府工作报告明确将“改革机关事业单位养老保险制度”作为今年的重点工作，但具体改革方案一直未出台。23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会作报告时表示，相关改革方案已审议通过。改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。“‘一个统一’，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解‘双轨制矛盾’。‘五个同步’，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围内同步实施。”

根据社会保险法，我国基本养老保险由省级统筹，即包括个人缴费比例、发放标准、基金管理、基金调剂等以省为单位实行统一管理方式。但目前不少地方仍停留在市县级统筹层面。过低的统筹层次不仅影响各地养老金的调剂和互济能力，也为劳动者的流动设置了无形的障碍。河南某地级市人力资源和社会保障局的工作人员王先生说：“经常遇到外地人来本地工作，最后在这儿退休，想就地领域养老金的情况。如果他没有本地户口，就必须在本地有至少连续10年的基本养老保险缴费，不然就只能回到户籍所在地领养老金。”

国务院副总理马凯在向全国人大常委会作报告时表示，将进一步提高统筹层次，统一规范制度和政策。“职工养老保险要在完善省级统筹的基础上，积极稳妥推进基础养老金全国统筹，合理划分中央和地方筹资与支付责任，统筹基金的使用和管理，增强基金的互济性和抗风险能力。城乡居民基本养老保险实行基金省级统一管理，化解基金管理分散化的风险。”

报告数据显示，2013年养老保险基金收入2.27万亿元，累计结余3000多亿元。但由于结余基金绝大多数存银行、买国债，投资渠道单一，往往导致养老金收益率难抵通胀。如何让这笔老百姓的“养老钱”避免隐形缩水之困?报告强调，下一步要制定基本养老保险基金投资运营办法。

马凯：“制定基本养老保险基金投资运营办法，在确保基金安全的前提下扩大投资渠道，实现保值增值，增强基金支付能力。”

报告还提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，改善职工基本养老保险抚养比;加快构建多层次保障体系，发挥补充养老保险作用，推动商业保险发展。

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