郑秉文：谈养老保险体制改革突破口

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文表示，2014年养老保险顶层设计研究将继续深化，各相关改革也将多点推进。而养老保险体制改革的“突破口”在于机关事业单位改革。值得注意的是，机关事业单位改革或将使得我国每年职业年金的滚动增量将近4000亿元，这在一定程度上增加了养老金市场化运营的资金量，也成为我国资本市场长期投资的又一“活水”。

职业年金每年滚动增量或4000亿

问：近日人社部等部委提出，2014年将继续深化养老保险顶层设计研究，研究提出城镇职工基础养老金统筹方案。未来我国养老保险体制改革的重点在哪?消除养老“双轨制”能否成为养老保险体制改革的突破口?

郑秉文：十八届三中全会通过的《决定》中，改革的优先排序已清晰可见，比如，基础养老金实现全国统筹，制定社会保险待遇的确定和正常调整机制，适时适当降低社会保险费率，建立社保基金投资运营管理制度，机关事业单位养老金改革等。实际上，这些改革措施是一个整体设计，在很多方面互为条件，某一两个侧面改革难以单兵突进，因此，改革需要一个整体设计，是一揽子改革。

但是，我认为改革确实也有突破口，就是机关事业单位改革。此次《决定》的表述是“推进机关事业单位养老保险制度改革”，这就与以往多年说的事业单位五省市试点有很大不同，说明机关公务员和事业单位的改革是齐头并进、“联动”的，这充分表明中央下决心了，同时可操作性更强了。而实际情况确实如此，机关事业单位改革条件越来越具备，一揽子改革中的建立职业年金制度的配套政策逐步完善，包括此前人社部和民政部联合出台社会组织建立职业年金新政。

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机关事业单位改革是倒逼养老保障制度深化改革的契机，既可使企业职工受益，又可促进建立多层次的养老保障体系。在35年的改革中，有很多试点成功了，但是事业单位改革试点却是例外：2008年的五省市改革不成功;上世纪90年代事业单位改革有将近半数人参加，而至今仅有1300万人。《决定》中将公务员和事业单位改革放在一起，说明新的中央领导集体的高层共识、政治决心、政治担当等方面都以全新姿态展现在世人面前，未来的方案也必将充满智慧。

问：机关事业单位改革对于资本市场将产生怎样的影响?

郑秉文：《决定》在这方面实际也有一些表述，比如“划转部分国有资本充实社会保障基金”，“推进基金市场化、多元化投资运营”，“加快发展企业年金、职业年金、商业保险”。这些对于资本市场发展在客观上都是“利好”，包括“推进机关事业单位养老保险制度改革”等。因为机关和事业单位大口径人数将近4千万，他们建立职业年金之后，每年缴费就超过2000亿元，相当于2012年职业年金缴费增量1000亿元的两倍，如果考虑到103号文规定的职工个人新增4%税优政策的激励，每年的滚动增量就将近4000亿元，这不仅增加了养老金市场化运营的资金量，也成为我国资本市场长期投资的又一“活水”。

多渠道拓宽全国社保基金来源

问：根据人社部的预计，2013年全年我国五项社会保险基金总收入3.32万亿元，比上年增长14.8%。多数学界和业界人士都认为，我国社保基金的保值增值压力相当巨大，如何看待这个问题?

郑秉文：从全球范围来看，养老金投资运营多为购买国债，或是采用市场化投资运作，而存在商业银行的只有中国。投资体制低效导致我国养老金的贬值风险在加大，在以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率不到2%，而在过去11年间，中国年均通胀率高达2.47%，每年都处于缩水之中。

问：有观点指出，全国社保基金的资金来源渠道仍旧不足，那么应该如何拓宽渠道?

郑秉文：到2021年，全国社保基金规模至少应该翻一番，如何拓宽融资渠道，实现稳定积累，应该包括以下五方面。

一是划拨国有资产的步伐要加快。比如，完善上市企业的国有股减转持政策(目前国企上市按筹资额的10%划拨应加大力度);央企上缴利润按一定比例划拨给全国社保基金理事会，比如30%至40%;国家控股较高的央企划拨一部分给全国社保基金理事会。

二是财政转移支付可以论证“基数递增+超收分成”的可行性。可按某年作为基数，每年递增一个比例，到年底算账，届时采取分成的办法。

三是将一部分国家重要资源收入或国家宏观调控一次性收入划拨全国社保基金理事会。比如，挪威将石油收入几乎全部划归主权养老基金。我国可以在某些资源领域做尝试，比如征收特别资源税。这样既可节约资源消费，又可扩大主权养老基金规模。

四是将受托投资运营特定资产所获得的部分收益，划拨全国社保基金理事会。比如，可由全国社保基金理事会代财政部发行全国社保定向国债，收取的手续费或印花税可用于扩大全国社保基金理事会管理的资产规模。

五是应运作中央国库部分闲置资金，将这些头寸的投资收益划拨给全国社保基金理事会。

养老金隐性债务规模或超20万亿

问：我国养老金支付高峰将于何时到来?届时会面临多大的支付缺口?

郑秉文：我国目前还没有养老隐性债务的官方测算，也没有中长期养老金支付能力的预测制度。国家审计署几次地方性债务摸底审计也未包括它，刚刚公布的“全国政府性债务审计结果”是全国各级政府负有偿还责任的债务20万亿元，但也没包括养老金。近年来，国内有学术界团队进行了资产负债表的研究，其中涉及到养老金。但总体来看，测算结果还比较保守，可即使如此，也承受了一定社会舆论压力，一经公布就受到各方否定甚至指责。

实际上，此前有关国际机构已经对三十多个国家做过测算，结果显示，这些国家的养老金隐性债务规模相差很大，最小的相当于其GDP的50%，最大的是300%。无论是发达国家还是发展中国家，他们都受到来自老龄化的养老金压力。美国2012年5月测算的结果是，基本养老保险制度首次出现收不抵支的时点是2021年，继而基金储备枯竭为零的时点是2033年;中等发达国家韩国的收不抵支的时点是2035年，基金枯竭的时点是2060年;人口只有470万的发展中国家哥斯达黎加首次出现收不抵支的时点是2038年，基金殆尽的时点是2043年。

而中国实行一胎政策几十年，老龄化趋势很严峻，根据联合国最新更新的数据，到2050年，中国60岁及以上人口占比是32.8%，而美国仅为27.0%，哥斯达黎加是30.2%。美国社保基金截至2012年底是2.73亿美元，当年养老金支出是7830亿美元，备付能力是347%;而中国仅为154%(2.4万亿/1.5万亿)，换言之，美国的基金规模足以支付3年半的养老金支出，而中国只够支付1年半。据此判断，中国养老金隐性债务的规模肯定大于20万亿。

针对如此大规模的养老金隐性债务，一方面要冷静分析，客观对待，比如，在中国养老基金规模中，有相当的财政补贴，而美国等国家没有任何财政补贴。再比如，目前对养老隐性债务和未来的缺口心里没底，建议国家审计署应内部搞一次“摸底”。另一方面，还是看到中国各级政府为养老金制度付出了极大努力，收不抵支和需要财政补贴的省份数量越来越少，近10年来已经减少一半，目前只有十几个省收不抵支。

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