2014年关于养老金并轨方案的争议

近日，关于养老保险问题，有两则互相矛盾或者说有点针锋相对的新闻报道。一则称，养老金并轨方案已完成或年内出台;另一则却表示，养老金并轨方案仍处保密阶段，“谈结果尚早”。

上述第一则消息来自一位没有透露姓名的“接近人力资源和社会保障部高层人士”。他的说法是：“养老金并轨方案已完成，包括前期各大部委如财政部、发改委等亦达成共识;也许还会进一步修改、论证，届时再上报国务院。如无意外，并轨方案年内可以出台。”

第二条消息的来源是对中国人民大学社保中心郑功成教授的采访。编者问：“现在这个养老金并轨方案基本上已经成型了吗?”郑功成回答：“没有，这个只是在讨论。”编者又问：“最后这个改革方案没有出炉，是吗?”郑功成回答：“没有，对。”

对比上述两则消息的来源及报道中所做的具体描述和分析，就养老金“并轨”所涉及到的问题的复杂性来看，郑功成的说法可能更靠谱一些。

双轨制改革停滞不前，与体制内的阻力没什么关系?

以往涉及“双轨制”改革停滞不前的社会舆论，大多把原因归咎于公务员和事业单位人员的不满乃至抵制。譬如上述报道中提到，“业界”将事业单位工作人员养老保险制度改革“试点无果”的原因，归结于事业单位人员担心退休待遇降低而有抵触情绪。其实这并非全部事实真相，试想，如果改革方案能够保证公务员和事业单位人员现在的工资待遇和未来的养老金待遇都不受影响，他们为什么要不满乃至抵制呢?

当然，至于呼声甚高的“并轨”，公众的设想实际上大多是：一要公务员和事业单位人员从现在的工资中拿出钱来缴费，二是机关企事业单位退休人员的养老金待遇一律平等。但是，实事求是地说，这个想法可能并不切合“实际”。说穿了，这个设想与政府所说的“并轨”并非一回事：其一，要公务员和事业单位人员缴费并不难，先加工资就行;其二，如果将基本养老保险和职业年金放到一起算，最终结果不会一律平等。

一些“并轨”建议不具备可操作性

上述报道，披露了一些与“并轨”相关的技术性细节，但这些看似“细节”的问题其实解决起来并不像想象当中那么简单。

譬如，报道中将“职业年金”看作“并轨”的“玄机”，专家给出的相应解决办法是：“公务员、全额事业单位人员的职业年金资金来源由财政保障;差额拨款事业单位的解决方案或是‘财政支出+单位自筹’。”

提一个问题：差额拨款事业单位实际上主要是医院和学校，用脚趾头想一想，这些“单位”将会怎样来“自筹”这笔对现在而言的“额外开支”?这是否意味着“并轨”后教育和医疗费用将会“合理地”大幅上涨，而政府则“正当地”推卸了本应承担的责任。

又如，报道中说：要“根据公务员的现有工龄，经过计算补齐相应的养老保险和职业年金(缴费)”。即使只算公务员，公开的数字是760万，就算平均每人补20年，每年补2万(基本养老保险和职业年金各1万)，那是多少?3.04万亿元人民币;如果加上“参公”的事业编制人员，就算1200万人，那是多少?4.80万亿元人民币。

财政愿意将这么一大笔资金交给养老保险基金“封闭管理”吗?反过来看，倘若不补缴以前的养老保险和职业年金缴费，那么缴费是与待遇挂钩的，将来支付的时候怎么办?这是否意味着又会形成一笔更大的空账。

有很多专家建议用“老人老办法，新人新办法”的方式来解决上述问题。报道中也提到，深圳市已经在采取这种方式，其做法是：“在事业单位新人这一块，已经实施了新的养老保障制度，就是社会养老保险加职业年金的一个新型养老保障制度，事业单位新人在基本养老保险和地方补充养老保险这一块，跟企业员工是完全并轨，实行了统一制度。”按此项改革方案，实施起来肯定容易得多。但是，若看改革的全部进程，深圳市是从2010年开始实施新制度的，此前参加工作的公务员平均工作年龄假设为30年，那么，真正的、完全的“并轨”，大概要到2040年才能实现。这与当前感受到的“只争朝夕”的改革的“迫切性”似乎又不相符。

养老金“并轨”，急不得

前不久，编者写过一篇文章，批评社会政策设计和实施中的线性思维，即主观地设定一个目标(在社会保障领域大多是以“国际趋势”为导向)，然后不择手段、不顾一切地要去实现这个目标。在“并轨”问题上，实际上也同样存在类似的问题。将所有的工薪劳动者纳入同一个制度，是政府设想的“并轨”的初衷，据说这样做可以使所有劳动者在不同的工作岗位之间自由流动。但是，中国的社会保障制度改革并不是在“一张白纸”的基础上起步的，这就需要考虑改革的成本。对于机关事业单位的养老保险制度，本来财政只需负担已经退休的人员的退休金，现在则还要加上为全体从业人员(5000万人左右)支付的养老保险费(这比现在的退休金支出要大得多)，由此而形成的庞大基金积累还要保值增值……

综上所述，为实现“并轨”付出的行政成本(包括经济成本和机会成本)，还有可能面临的风险(包括经济风险、社会风险和政治风险)，许多人实际上并没有认真掂量过。不是说绝对不可以或不应该改革，而是在下决心以前要把方方面面涉及的问题和障碍进行尽可能周延的考量，然后一一做好应对方案，最后胸有成竹地决策。如是仅仅为了已经将此列为“2014年的重点任务”而轻率出击，可能后患无穷。届时被“断”的可能并不局限于“腕”，而会包括更多更重要的器官。

至于社会上的“并轨”呼声，说穿了，只是一个追求结果平等的“乌托邦”，这在市场经济社会中不可能实现(至少，迄今为止世界上没有一个国家是这样做的)。请各位看官不要骂人，这里只是实事求是地道出了事实真相：从现在已经初显端倪的“并轨”方案看，实际上与追求结果平等完全是南辕北辙。如果对此避实就虚，以混淆词义来忽悠公众，反倒有可能会造成愈加负面的社会影响。(作者系中国社科院社会政策研究中心秘书长)

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