进城落户1300万人：社会保险应该如何作为

参加职工保险确保权益公平

记者：在农村人口转移就业过程中，一个现实问题是，很多农民工选择户籍所在地的城乡居民基本养老和医疗保险，而参加所在地城镇职工养老保险和医疗保险的比例很低。

董登新：根据国家统计局数据，2017年全国农民工总量28652万人，比上年增加481万人，增长1.7%。其中，本地农民工11467万人，增长2.0%；外出农民工17185万人，增长1.5%。虽然我国农民工总数达到2.86亿人，但真正转化为城镇人口的只有1000多万人。我认为，这其中有两个主要原因：一个原因是传统户籍制度仍然横亘在想转移到城市的农民工面前。国内一些大城市对农民工落户还带有歧视性，或是存在较高的准入门槛，比如学历、公司准入等。

另一个原因是农民工参加城镇职工社会保险制度的比例不高。2009年，人社部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，其中规定基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇。

这个规定原则上已解决了农民工参加职工养老保险的接续问题，实现了城镇企业职工全覆盖的社会保险制度，但仍存在一定问题。现在，城镇职工社保覆盖率不高，很多农民工都抱着“宁可多要薪金工资，也不要职工养老保险”的观念，大部分农民工没能进入城镇职工社会保险体系，却进入了城乡居民社会保险体系，这是影响农民工城镇化的一个重要因素。

与城乡居民基本养老保险相比，城镇职工基本养老保险缴费比例更高，保障水平更好，但要求企业20%的缴费率。我们的目标是，让在城市工作的农民工主动参加城镇职工养老保险，而不是城乡居民养老保险。这需要各地人社部门共同监督，督促企业执行规定。

朱铭来：在现行医保制度中，我们还是以户籍所在地为参保依据。城镇职工医疗保险要以城镇户口为依据进行参保，大部分农民工从农村来到城市，基本上都参加了家乡的城乡居民医保。

农民工从农村到城市就业，原先的城乡居民医保仍保留，如果生病了需要治疗看病，会采取异地就医的形式进行结算。在这方面，人社部门近年来做了大量工作，但目前尚未实现城乡居民医保统筹的地方，新农合与城镇居民医保两套系统的整合仍存在数据平台建设不畅的问题。简而言之，可能存在一些新农合人员，其个人信息没有与人社部门的信息系统有效对接，他们在城市异地就医时仍需要全额垫付。

从长远来看，农民工城镇化是大趋势。对于绝大多数青年农民工来说，进入城市生活已变成了他们的第一选择，在城里工作，如果参加职工医保，待遇保障自然更高。

进城务工的农民工，由于他们流动性大、维权意识差，许多中小企业发现其中有机可乘，一些雇主从降低企业用人成本的角度考虑，有意漏报、瞒报，通过不让农民工参加城镇职工社会保险的方式为企业节省大笔费用。雇主们往往采用口头承诺的方式，要求农民工主动不加入城镇职工养老和医疗保险，换成每个月工资一两百元的提升。很多农民工迫于生计，或者是缺乏相应的参保意识，也乐于接受雇主的提议。这样一来，这类群体就进入不了城镇社会保险体系，农民工的身份摆脱不了，在城市中漂泊几十年后，还是要回到农村去。

政府应鼓励企业为农民工通过职工参保的模式，使外来农民工从身份上感受不到差距，确保他们的权益更加公平合理；要出台一些激励政策，鼓励企业把农民工纳入到职工医保制度当中。

推进全国统筹构建大资金池

记者：十九大报告指出，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。全民参保、全国统筹是基本养老保险改革的大方向，若把农民工统一纳入城镇职工养老保险体系，是否会给养老保险全国统筹带来压力？

董登新：把农民工统一加入城镇职工养老保险，既是机遇，也是挑战。

一方面，全民参保计划如果得以实施，整个职工基本养老保险的覆盖面和参保率会大大提升，有利于职工基本养老保险基金的积累；另一方面，覆盖面越广，国家财政的补贴责任越大。尽管如此，只有把流动到城镇的农民工纳入到职工基本养老保险中，我国养老保障的程度和质量才会有大的提升。

像上海等经济发达的地区，已经有了制度上对农民工强制参加职工基本养老保险的全覆盖措施和相应的配套激励机制，值得全国各地学习和取经。

记者：有一种观点认为，将农民工纳入职工养老保险范围，只是将现行养老保险制度的可持续性危机向后延迟的短期行为。

董登新：这种看法不对。将农民工纳入城镇职工养老保险，并不只是短期地降低风险。养老保险全国统筹意味着中央政府在全国制定统一的待遇标准，制定统一的征缴比例，统一发放退休金。

真正意义上的全国统筹，是指基本养老保险缴费、给付、投资管理及收支平衡必须由中央政府直接负责、亲手操作，地方政府不得触碰基本养老保险基金。唯有如此，才能构建基本养老保险全国统筹的“大资金池”，才能真正实现基本养老保险基金在全国范围内无障碍集中使用，并在最大范围内充分发挥“互助共济”的社保功能，而不再由地方政府分而治之、各自为阵，这样既可以避免养老保险缴费与给付在地区之间出现苦乐不均的现象，同时也可以减少制度的漏损与内耗，从而形成规模管理、集约化管理的制度效应。

记者：您认为在养老保险全国统筹的基础上，应如何进一步完善制度？

董登新：养老保险全国统筹必须构建负担适度的缴费机制。缴费水平越高，给付水平要求越高，中央补贴与互助共济的压力就越大。适度降低缴费水平，就可以相应降低给付替代率，这不仅可以体现“广覆盖、保基本”的方针，而且可以为第二支柱养老金（企业年金和职业年金）发展腾出制度空间。此外，确定适度的缴费水平，也是提高参保率、确保制度可持续的关键步骤。

现行城镇职工养老保险要求企业缴费20%，如此高的缴费负担，中小企业难有精力或财力参加企业年金。我建议将城镇职工养老保险雇主费率“一刀切”，统一降至12%，雇员费率8%不变。如此一来，雇主雇员合计缴费为20%，正好与灵活就业人员的缴费率相等，这是适度降低基本养老保险给付替代率、做大做强第二支柱养老金的客观要求。

建立阶梯化模式鼓励农民工缴费

记者：提高医保的统筹层次，实现“费随人走”，您认为是否可行？

朱铭来：“费随人走”涉及到财政问题，也涉及到统筹层次的问题。我认为，提高统筹层次对解决农民工流动的医保问题没有太大帮助。农民工转移就业主要以跨省为主，对这一群体除非实现医保全国统筹，不然如果只是提高到省级统筹还是存在很多问题。况且，医保涉及到医疗资源提供方，而我国不同地区之间经济发展水平、医疗资源差异较大。

医保是一项现收现付制度，本身就具有可携带性；只要农民工缴纳了医保费，不管是何种形式，都能获得待遇保障。这不是问题的核心。完善适合农民工群体的医保制度是一个整体性问题。原来，城镇职工医保与城乡居民医保的缴费金额有差异，待遇也有很大差异。职工医保缴费水平比较高，单位和个人均要缴费，其待遇比城乡居民医保待遇高。现在，很多地方通过大病保险提升城乡居民医保待遇水平，与职工医保待遇水平逐渐拉平，甚至有的地方居民医保比职工医保待遇还好。在现有情况的基础上，未来医保制度要形成一个差异化、阶梯化缴费模式。对于农民工群体，应鼓励他们多缴费，同时保障以多缴的费用享有更高的待遇水平。

此外，农民工与城乡低收入群众尤其是贫困人口相比，收入相对较高，不是国家医疗救助和扶贫的对象。虽然如此，如果农民工得了大病，他们抗风险能力较差，很容易因病致贫。因此，国家对于农民工大病的保障体系还需要完善。政府应该制定一项针对农民工的大病补充保险政策，费率相对低一些，让更多农民工参保，防止因病致贫现象，这在短期之内对农民工群体的效果是最好的。

信息系统的整合也将是未来几年的一个重要课题。我相信，随着医保管理体制、补贴机制、信息平台逐步规范，这些问题有望得到解决。（本报记者 赵泽众）

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