城镇职工养老保险缴费基数问题分析

我国城镇企业职工基本养老保险缴费基数有单位缴费基数与个人缴费基数之分。单位缴费基数为单位职工工资总额。单位职工缴费基数为上一年度平均工资，并设置上下限，分别为上年度在岗职工平均工资的300%、60%。灵活就业人员缴费基数为上年度在岗职工平均工资。随着就业结构、收入结构的变化以及养老保险覆盖范围不断扩大，越来越多的低收入群体纳入制度覆盖范围，缴费基数在确定与执行中存在诸多问题。

第一，缴费基数与在岗职工平均工资指标挂钩的机制设计缺乏合理性。原因包括：一是我国的收入分布极不平衡，收入均值反映的是高收入水平，不是中等收入水平，不能代表大多数人的收入水平。工资作为收入的重要构成，其分布同样不平衡。在岗职工平均工资同样不能反映大多数在岗职工的工资水平。二是在岗职工平均工资统计范围过窄，不能反映全体从业人员的工资水平。在岗职工平均工资的统计范围是规模以上城镇非私营单位就业人员。数据显示，2009—2016年城镇就业人员中非私营单位就业人员占比不足50%，这表明半数以上的就业人员（包括私营单位就业人员、个体工商户和灵活就业人员）未被纳入到指标统计范围。此外，纳入到指标统计范围的就业人员工资相对较高，而未被纳入到指标统计范围的就业人员工资相对较低。粗略估计，全口径下在岗职工平均工资指标值预计降低20%—30%。

第二，低收入者缴费负担过重。低收入者主要包括中小微企业职工和灵活就业人员。关于灵活就业人员的工资，虽无统计数据，但一般与当地最低工资标准相当。以北京市为例，2016年每月最低工资为1890元，灵活就业者每月需缴纳职工基本养老保险费616元，占最低工资的33%，他们根本负担不起。此外，由于缴费基数增速高于低收入者工资增速，参保者缴费压力会越来越大，断保、弃保现象势必逐年增多。

第三，困难企业缴费负担沉重。过高的缴费负担会提高企业人工成本，压缩企业利润，降低企业竞争力。为生存，这些困难企业只能靠少报、瞒报缴费基数压低人工成本。2016年《中国企业社保白皮书》调查结果表明，2016年有74.89%的企业未按照职工工资实际核定，其中36.06%的企业统一按最低缴费基数核定。

第四，为实现参保缴费与待遇计发的统一协调，初始养老金的计算与在岗职工平均工资挂钩，计算结果偏高，会加重养老基金支付负担。鉴于养老保险向低收入人群再分配的功能定位，当参保者缴费工资一直低于在岗职工平均工资时，其退休时获得的养老金高于缴费工资，其个人缴费不足以负担未来领取的养老金。我国低收入者较多，且有相当大比例人群按缴费基数下限缴费，必然会对基金形成较大冲击。

因此，应从实际情况出发，研究适合低收入人群特点的缴费基数调整办法。这一方面能减轻企业社会保险缴费负担，提高参保单位竞争力；另一方面能吸纳更多低收入群体进入社会保障体系，体现了公平性原则，有利于维护社会的和谐稳定。缴费基数的调整应遵循一定原则。

第一，与参保者收入水平相适应。养老保险是一项长期的保险计划，本质上是参保者收入的延期支付，目的是避免收入不足时生活水平下降。如果缴费水平高，参保者必然会选择低缴费档次；如果缴费水平已经严重影响到参保者当期的生活水平，考虑到退休尚早，他们自然会放弃未来的待遇而解决当前的温饱，选择不参保或中断缴费。因而缴费基数的调整必须与参保者的收入水平相适应，才不会对其当期生活造成较大影响。

第二，与企业的缴费能力相适应。企业负担过重，会削弱其市场竞争力，影响企业经济活力和增长动力。企业为降低成本，必然会降低职工待遇或减少职工人数，反过来会缩减保费收入。故应在降低企业缴费成本与促进企业发展中寻求平衡。

第三，与财政承受能力相适应。为确保发放，企业职工基本养老保险基金当期缺口通常由财政承担。近年受人口老龄化加速、经济下行、供给侧结构改革等影响，养老基金支付面临较大压力，全国当期收不抵支的省份越来越多，财政补贴尤其是中央财政补贴每年基本上以百分之十几的速度增长。但是财政的出资能力毕竟有限，缴费基数政策调整一定要考虑到其对未来基金收支平衡的影响，要与财政承受能力相适应，否则无异于作茧自缚。

第四，低进低出，高收入者向低收入者再分配的程度不宜过高。按照基础养老金计发公式，个人领取的养老金水平与所在省上年度在岗职工月平均工资呈正相关关系。因此，相对来说，相同缴费年限下，缴费基数越低，“单位缴费”所获得的养老金越高，反过来又会促使参保者选择低缴费档次，提高按低缴费基数缴费的人员比例。因而，为避免道德风险，避免缴费基数调整对基金平衡的破坏作用，在允许参保者以低缴费水平进入制度时，还应弱化高收入者向低收入者再分配的程度。这样既能引导参保者按实际缴费水平缴费，又能够减轻政策对于基金的冲击。

缴费基数在调整的过程中，有四种选择。一是缴费基数设置上下限，缴费基数上下限以及初始养老金的计算均与全体就业人员的平均工资挂钩。二是缴费基数设置上下限，缴费基数上下限以及初始养老金的计算均与全体就业人员的工资中位数挂钩。三是缴费基数设置上下限，缴费基数下限为最低工资或城镇居民人均可支配收入，弱化计发办法再分配的程度。四是缴费基数不设置上下限，以参保者个人工资作为缴费基数，弱化计发办法再分配的程度。（米海杰 中国劳动和社会保障科学研究院社会保障基金管理和经办服务研究室）

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