中国城乡养老保险制度差异问题研究

中国城乡养老保险制度差异问题研究

中国城乡养老保险制度差异问题研究——基于城乡统筹的视角

【内容提要】养老保险制度城乡统筹具有必要性和可行性，养老保险制度城乡差异成为养老保险制度城乡统筹的关键问题。中国养老保险制度城乡差异表现为缴费责任主体的差异、国家财政责任的差异、参保方式的差异、保障水平的差异和管理体制的差异。应完善养老保险国家财政责任机制，改变城乡居民养老保险制度的参保方式，缩小养老保险制度保障水平的差距，完善城乡养老保险制度管理体制。

【关 键 词】养老保险制度；城乡统筹；制度差异

一、问题的提出

我国为农村居民建立了新型农村养老保险制度，我国又实施了城镇居民养老保险制度。随着城乡居民养老保险制度的逐步建立，我国实现了养老保险制度的全覆盖。在此背景下，探索城乡养老保险制度的统筹实践也在许多地区试点开展。北京市统一了城乡居民养老保险制度①，2010年，成都市实现了城乡居民养老保险制度一体化，宝鸡市统一了城乡居民养老保险制度。全国有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。养老保险制度城乡统筹的实践引发了理论思考。然而，对养老保险制度城乡统筹面临的关键问题进行的专题研究还不多。事实上，城乡养老保险制度的差异问题是实现养老保险制度城乡统筹面临的关键。与城镇企业职工养老保险制度相比，城乡居民养老保险制度

发展水平较低，从而导致城乡养老保险制度存在较多差异。在养老保险制度差异的问题上，尽管有研究指出养老保险制度区域差异表现为筹资模式、计发模式不统一，管理系统不统一，征缴体制不统一，统筹层次不统一[1](P99－105)，而城乡社会保障制度覆盖面、保障待遇水平和服务范围上存在较大差别[2](P52－60)，但对于差异的分析不够全面系统，对于探讨城乡统筹视角下养老保险制度差异的应对策略研究不够深入。因此，研究城乡养老保险制度差异问题并探索消除制度差异的路径，具有重要的理论及实践意义。

二、养老保险制度城乡统筹：必要性及可行性

在我国经济社会双重转型的背景下，城乡差距问题受到社会的广泛关注，城乡统筹和城乡一体化的改革思路也因此被提上日程。对于养老保险制度发展而言，通过城乡统筹实现城乡一体化的目标非常重要。现阶段，养老保险制度城乡统筹具有必要性和可行性。

(一)养老保险制度城乡统筹的必要性

首先，养老保险制度城乡统筹是适应劳动力流动的需要。改革开放以来，我国人口迁移和流动规模不断扩大。1978年以来，随着农村家庭联产承包责任制的推行，大量的农村剩余劳动力从土地上被解放出来，同时，我国颁布的法律法规为人口迁移提供了法律保障，人口迁移规模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四个时期，我国人口迁移规模分别达3053.3万、3412.8万、3642.6万人和13122.37万[3](P40－46)。同时，流动人口规模庞大，2002年我国流动人口为12107万人，占人口总数的9.56％。2007年，我国农民工总量达22542万人，2011年，农民工人数达25278万人②。其中，跨省流动人口是重要内容，2000年我国跨省流动人口为4242万人，2005年跨省流动人口为4779万人[4](P2－17)。其次，养老保险制度城乡统筹是适应社会经济发展规律的需要。十六届四中全会提出了两个普遍趋向，即“工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2006年以来，随着和谐社会建设理念的形成，农村发展受到高度重视。因此，适应社会经济发展规律需要促进社会建设，需要推进养老保险制度城乡统筹。

第三，养老保险制度城乡统筹是缩小城乡差距的现实需要。缩小城乡差距既要缩小城乡的经济发展差距，也要缩小城乡的社会发展差距。养老保险制度作为促进城乡发展的重要社会政策，是缩小城乡社会差距的重要内容。统筹城乡养老保险制度是缩小城乡社会发展差距的关键社会政策，同时由于养老保险制度具有收入调节功能，也可以有效缩小城乡经济差距。

第四，养老保险制度城乡统筹是构建和谐社会、实现社会公平的需要。和谐社会要求完善养老保险制度，保障群众的基本生活；要求完善收入分配制度、规范收入分配秩序；要求完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化。和谐社会的基础是社会公平，社会公平的实质则是利益公平。养老保险制度的功能之一便是促进社会公平，但养老保险制度本身必须首先实现公平享有。因此，从构建和谐社会、

实现社会公平的目标出发，要求统筹城乡养老保险制度发展，缩小城乡养老保险制度差距。

(二)养老保险制度城乡统筹的可行性

首先，经济的快速增长为养老保险制度城乡统筹提供了经济条件。我国经济的快速增长促使财政收入增加，进而保障了养老保险制度城乡统筹的财政支持能力。1978年以来，中国经济平稳、高速增长，国内生产总值由3645.2亿元增加到401202亿元，这期间经济平均增速为9.9％，财政社会保障支出总额由1978年的18.91亿元增加到2010年的9130.62亿元③。

其次，制度内部机制的部分统一为养老保险制度城乡统筹提供了制度条件。制度内部机制的统一有利于城乡养老保险制度的衔接，有利于统一城乡养老保险制度。中国养老保险制度内部机制已实现了部分统一。2006年以来，中国养老保险制度结构体系的调整主要是地区层面上新型农村养老保险制度的探索和国家层面上新型农村社会养老保险制度的全面建立。通过新型农村养老保险制度的建立和完善，城乡养老保险制度实现了内部机制的部分统一。内部机制的部分统一主要表现在以下几个方面：一是制度模式的统一，城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度均采取社会统筹与个人账户相结合的模式；二是责任主体的相似，城镇企业职工养老保险制度责任主体主要包括国家、企业和个人，城乡居民养老保险制度责任主体主要包括国家、集体和个人；三是缴费年限的统一，三项制度均采取缴费15年领取养老金的办法，保证了缴费环节的统一；四是给付月数的统一，三项制度均采取按照60岁退休时给付139个月的个人账户养老金的给付办法[5](P97－103)。

三、养老保险制度城乡统筹的关键问题：制度差异

城乡统筹是实现养老保险制度协调发展和城乡一体化的重要手段。养老保险制度城乡统筹内容包括养老保险制度项目统筹、区域统筹和城乡统筹，需要缩小不同养老保险制度项目保障水平的差距，整合不同养老保险制度的资源，完善不同养老保险制度的内容。因此，不同养老保险制度的差异构成养老保险制度城乡统筹的关键问题。而养老保险制度城乡统筹的差异主要表现在责任主体、国家财政责任机制、保障水平和管理体制等方面。

(一)养老保险制度缴费责任主体的差异

城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在缴费责任主体上存在差异。依据1995年颁布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，城镇企业职工养老保险制度的缴费来源于企业和个人。依据2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险制度的缴费来源于个人、集体和政府。依据2011年颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，城镇居民社会养老保险的缴费来源于个人和政府。可见，在缴费责任的主体上，城乡居民养老保险制度缴费责任主体相同④，城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在缴费责任主体上存在差异。差异主要表现为国家主体的责任差异以及企业主体的责任差异。国家主体的责任差异表现为：在城

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