我国养老保险历史债务的由来

【中国社保网 什么是养老保险】养老保险制度是社会保险乃至社会保障制度中的主体项目。国家设立养老保险，旨在通过国家强制，使人们在在职期间通过缴纳养老保险费，获得领取养老金的资格或者将养老保险费储备起来，以便在退休以后，能够从养老保险机构领取替代工资收入的退休养老金，使得人们在老年时能够保持与在职期间基本相同的经济地位和在没有大的经济顾虑的状态下生活。国家设立养老保险制度，就是要将人们老年时的生活风险分散在一生中比较长的就业阶段，使老年人能够自尊、体面地度过人生的最后阶段。在农业社会，人们依靠家庭养老，即“养儿防老”;在工业化社会或者正在建立工业化社会的国家，由于家庭养老功能在逐步弱化，难以以至于无力承担养老责任。于是，为人们的老年生活提供保障，就成为政府义不容辞的责任。

中华人民共和国在建国之初的1951年，就在劳动保险条例中对职工的养老保险作了规定。条例规定，男职工年满60岁、一般工龄满25年，女职工年满50岁、一般工龄满20年，本企业工龄满5年者可退休养老;退休后由劳动保险基金按照其本企业工龄的长短每月付给退休养老金，替代率为50%-70%，直到退休者死亡。制度实施到1956年底，参加养老保险的国有企业职工1600万，集体企业的职工2300万，占全国职工总数的94%。[1]在此期间，包括养老保险基金在内的劳动保险基金由企业提取，由国家统一筹集，统一调剂使用。

“文化大革命”开始，劳动部受到严重冲击，到了1970年劳动部被撤消，期间，劳动保险基金的筹集、管理和调剂使用制度也停止实施。1969年，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项工作的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。”这一文件将包括职工退休养老保险制度在内的劳动保险的统筹调剂方式改变为由职工所在企业为职工提供保险的做法。自此，职工退休养老成了企业自己的事情，这种做法一直延续到国有企业开始改革之时。

企业办养老保险的实践表明，改革以前的养老保险制度的特征是：企业职工的退休养老资金由企业从生产收益中筹集，并在企业营业外列支，而职工个人不承担缴纳养老保险费的义务，是一种极大体现人民当家作主的社会主义制度优越性的供给型的养老保险制度。由于企业职工的退休经费是企业年度经营成本的开支项目，当年所有职工的退休养老费用从当年生产收益和财政收入中支付，所以是一种没有任何积累的现收现付财务模式。

我国的养老保险制度自建立到进行改革的40多年的实施过程中，在保障退休职工的老年生活方面发挥了应有的作用，不仅退休职工没有养老的后顾之忧，在职职工也有稳定塌实的养老预期。养老保险制度充分地发挥了它稳定社会秩序，促进经济发展的内在功能。

20世纪90年代我国的经济体制由社会主义计划经济转为社会主义市场经济。在这一具有历史意义的社会转型过程中，传统的以企业和单位为责任主体的社会保障制度给经济体制改革和社会主义市场经济的建立带来一系列阻力和困难，例如破产国有企业职工和国有企业分流出的冗员的就业问题、医疗问题、生活保障问题，国有企业，尤其是退休职工比较多的老国有企业在养老保险上的沉重负担问题，企业承担职工的社会保障使得劳动力不能在企业之间自由流动问题等等，都使得国有企业改革步履维艰。形势发展表明，市场经济需要社会化的养老保险制度，要深化经济体制改革和推动市场经济的建立，必须对包括养老保险在内的传统社会保障制度进行改革。而且，传统养老保险制度随着职工队伍的老化而日益暴露出自身固有的缺陷，已表明了它的不可持续性，[2]即使我国不进行经济体制改革，这种职工与企业终身捆在一起的、已走入困境的养老保险制度也必须进行改革。

1986年7月，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这是我国传统的企业养老保险制度向责任分担的社会化养老保险制度过渡的标志。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。在这种制度模式下，企业和职工缴纳的养老保险费分为两部分，并分别记入社会保险经办机构的统筹基金账户和职工个人账户。针对各地个人账户比例不同的情况，1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在决定的规范下，各地的统账结合的模式逐渐得到统一。2000年12月国务院发布的《完善城镇社会保障体系试点方案》将企业缴费率确定为职工工资总额的20%，职工个人缴费率确定为本人工资的8%，至此我国的统一养老保险制度得以建立。

改革以后的养老保险制度适应社会主义市场经济下用人制度的要求，使不同所有企业之间的职工可以自由流动，促进了市场经济下统一劳动力市场的形成。但是，统账结合的养老保险模式是在现收现付、没有任何资金积累的传统养老保险制度的基础上建立起来的，它要求在职的一代人在继续承担上一代人的养老责任的同时，还要为自己积累养老金。到2001年上半年，全国参加基本养老保险社会统筹的离退休人员为3241万人，而在养老保险制度改革前参加工作的中年职工人数逾亿。[3]由于从养老保险制度建立以来的40多年间没有任何资金积累，改革以后的养老保险又实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的制度，[4]即已经离退休人员的养老金待遇保持不变，他们的养老金用每年收缴的社会统筹基金和有限的滚存基金支付，由于收缴的社会统筹基金少于需要支付的退休人员的养老金，于是出现了养老金支付上的资金缺口;在养老保险制度改革之前参加工作，改革之后退休的中年职工，新制度规定，改革之前的工作年限视为缴费年限，但实际上旧制度没有设立个人账户的规定，因而他们不可能有个人账户积累，在他们陆续退休并开始领取养老金时，养老保险基金只能为他们从社会统筹基金中提供基础养老金和新制度实施以后他们个人账户上的那部分个人账户养老金，而在新制度实施以前视为缴费年限的“过渡养老金”却没有着落，这又构成了一笔养老金支付上的资金缺口。这两项相加就形成了一笔数以万亿计的巨额“历史债务”。[5]也有学者将之称为隐含债务、隐性债务或转制成本。[6]

注释：

[1]郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》中国人民大学出版社2002年版，第80页。

[2]例如，辽宁大连色织布总厂曾是大连市的创利大户，1994年宣告破产。破产的原因是多方面的，其中一个主要原因是退休人员太多给该厂造成的不堪重负。破产前，该厂的在职职工为1258名，而退休职工为1503名，企业发展从何谈起!参见郑功成：《从企业保障到社会保障》，辽宁人民出版社1996年版，第34页。

[3]郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》中国人民大学出版社2002年版，第93页。

[4]“老人老办法”是指对已退休者继续实行以前的退休金发放标准，退休金替代率为60%-90%，退休金计算基数为退休时的工资额，离休者离休费为离休时工资的100%;“新人新办法”是指1997年统一养老保险制度实施以后参加工作的职工，他们的退休金由相当于当年职工平均工资20%的基础养老金和他本人个人账户积累的资金除以120的个人账户养老金组成，有35年工龄的职工的月个人账户养老金相当于退休前月工资的38.5%，加上社会平均工资20%的基础养老金，养老金的替代率为58.5%左右;“中人中办法”是指中人的养老金由基础养老金、新制度建立以后个人账户上积累的个人账户养老金和将统一制度建立以前的工作年限视为缴费年限而称为“过渡养老金”三部分组成〔中人的月养老金=基础养老金+个人账户养老金÷120+过渡养老金。过渡养老金=指数化月平均缴费工资×1.0%(--1.4%)×视为缴费年限〕。

[5]由于测算的方法不同，测算出的历史欠债的数额也不一样。有人以1997年养老保险制度改革前一年的1996年为传统养老保险制度中止的年份，测算出1996年年中的债务水平，结果是：老年人债务为18567亿元，中年人债务为24074亿元，总债务为42640亿元(在假设利率为3%的情况下)，债务占国内生产总值的61%。参见侯文若孔泾源主编：《社会保险》，中国人民大学出版社2002年版，第133页;有人测算的结果为2万亿元-3万亿元左右，参见宋晓梧主笔：《中国社会保障体制改革与发展报告》，中国人民大学出版社2001年版，第55页;世界银行的测算结果也在2万亿元-3万亿元左右，参见高书生：《中国社会保障体制改革：回顾与前瞻》，载曾湘泉、郑功成主编：《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第268页;国务院体改办2000年测算的结果为67145亿元，参见何平：《中国养老保险基金测算报告》，《社会保障制度》2001年第3期。

[6]不同称谓源于不同的分析视角，但所指基本是一样的。将养老保险支付上的资金缺口称为“历史债务”者认为，养老金支付上出现的危机，并非是新制度造成的，而是在新、旧养老保险制度转型中因计划经济时代中老年职工缺乏养老金积累而形成的历史欠账造成的，参见郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第114页;将资金缺口称为“隐含负债”者认为，如果过去就实行统账结合的制度，那么到现在应该有多少资金积累，参见中国社会科学院、阿登纳基金会：《中国城市社会保障的改革》，阿登纳基金会系列丛书第11辑(2000年)，第134页;将资金缺口称为“隐性债务”者认为，社会统筹账户资金不足以支付退休人员的养老金，是因分配前已从工人工资中将保险费扣除，扣除的资金没有作为专项资金积累起来，而是投入国有企业和其他基本建设方面，因而构成了隐性债务，参见侯文若、孔泾源主编：《社会保险》，中国人民大学出版社2002年版，第271页;将资金缺口称为“转制成本”者认为，养老保险制度从现收现付制转为统账结合制时，国家没有选择公共债务政策来重新构建新制度，而是继续沿袭现收现付制的传统做法，用基金本身的代际转移方式支付退休人员的养老金，由此形成了转制成本，参见宋晓梧主笔：《中国社会保障体制改革与发展报告》，中国人民大学出版社2001年版，第56页。

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